VI SA/Wa 931/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Andrzej Kuna (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2006 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej oddala skargę Pismem z dnia [...] czerwca 2005 roku K. M., dalej zwana skarżącą, zwróciła się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o wyrażenie zgody na urządzenie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do jej działki nr [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204 z 2004 r., poz. 2086) i art. 104 k.p.a. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 roku nie wyraził zgody na zjazd z drogi krajowej nr [...] S. – W. klasy GP (główna ruchu przyśpieszonego) do posesji nr [...] w miejscowości K. W uzasadnieniu organ podniósł, że powyższe stanowisko ma umocowanie w przepisach zawartych w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430 z 1999 r.). Zgodnie z § 9 ust. 1, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, droga (obecnie) klasy GP (główna ruchu przyśpieszonego) powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo L) i drogami wyższych klas. Warunki ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej są coraz trudniejsze. Każde nowe włączenie ruchu do drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa jak również negatywnie wpływa na jego płynność. Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 roku skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzając, że praktycznie nie ma dojazdu do swojej posesji. Droga oznaczona na mapie numerem [...] ze względu na stan techniczny jest nieprzejezdna i nie można z niej korzystać. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (teks jednolity Dz. U. Nr 204 z 2004 r., poz. 2086) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Droga krajowa nr [...], z której strona planuje wykonanie zjazdu, na rozpatrywanym jej odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 17 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 8 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia klas dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) "w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego(...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu." Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają nader surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie organu, trudno dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony. Do działki nr [...] istnieje możliwość dojazdu za pośrednictwem drogi niższej kategorii (działka nr [...]) będącej we władaniu Gminy Z., która od strony północnej graniczy z przedmiotową działką. Zdaniem organu istnieje również możliwość przesunięcia już istniejącego zjazdu do działki nr [...] w kierunku zachodnim, tj. w kierunku działki nr [...] i usytuowania go na granicy ww. działek, co umożliwiłoby dogodną, wspólną obsługę komunikacyjną obu wymienionych działek, nie zwiększając ilości zjazdów na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...], czyniąc w ten sposób zadość dyspozycji powołanego przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia. Realizacja takiego rozwiązania wymagałaby wydania stosownej decyzji administracyjnej po uprzednim wystąpieniu właścicieli przedmiotowych działek ze wspólnym i zgodnym wnioskiem w tej sprawie, skierowanym do zarządu ww. drogi krajowej. Ponadto organ podniósł, że na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje znaczne natężenie ruchu drogowego (5017 poj./dobę - według danych z pomiaru generalnego ruchu przeprowadzonego w 2000 r), a bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze. Wnioskowany zjazd byłby usytuowany w pobliżu już istniejącego zjazdu do działki nr [...] (w odległości zaledwie ok. 17 m), a jak zwrócił także uwagę w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie m. in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99 (nie publ.), "bowiem oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Pismem z dnia [...] marca 2006 roku skarżąca skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że gmina systematycznie odmawia przeprowadzenia remontu drogi nr [...], że korzysta z uprzejmości sąsiada, który nie wyraża zgody na wspólny zjazd i przedstawia swoją sytuację osobistą. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie . Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i prawną jego ocenę w świetle mających zastosowanie przepisów. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2006 roku utrzymująca w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad którą nie zezwolono na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] S. - W. klasy GP (główna ruchu przyśpieszonego) do posesji nr [...] w miejscowości K. W szczególności w podstawie prawnej zaskarżonych decyzji powołano art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a więc przepisy wskazujące podmiot, do którego w określonej sytuacji należy budowa lub przebudowa zjazdu, a także pozwalające zarządcy drogi na działanie według uznania ("może odmówić wydania zezwolenia albo wydać zezwolenie (...) na okres czasowy"), którego granice wyznaczają "wymogi wynikające z warunków technicznych dróg." W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat ugruntowany jest pogląd, iż decyzje dotyczące zjazdu z drogi publicznej wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA 3036/95, ONSA 1998/1/12; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99, LEX nr 46768; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. akt IV SA2605/00, ONSA 2004/2/58 i in.). Wyroki NSA określają również jakie powinny być granice tego uznania. I tak, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 lutego 2001 r. "wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Niewątpliwie naczelną zasadą przy wyrażaniu zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności." Podobną tezę zawiera wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99, stwierdzający, że "Ustawa z 1985 r. o drogach publicznych nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządu drogi zgody bądź jej odmowy. Stąd też decyzje w tym zakresie wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ administracyjny, działając w granicach uznania administracyjnego, obowiązany jest wszechstronnie i wnikliwie rozważyć i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym przypadku celowe, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrolującego taką decyzję sprowadza się do zbadania, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego." Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera również szczegółowe wskazania odnoszące się do kryteriów udzielania zgody na zjazd. Tak więc, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, LEX nr 46764: "1. Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. 2. Okoliczność, że niektóre nieruchomości przyległe do drogi krajowej posiadają bezpośrednie zjazdy z tej drogi nie przesądza, że również w przypadku skarżącego na taki bezpośredni zjazd należałoby wyrazić zgodę, ponieważ są to rozwiązania sprzed wielu lat, kiedy to natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi było znacznie mniejsze niż obecnie. (...)". Znaczenie natężenia ruchu jako czynnika obiektywnego, podnosi też wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1173/98, LEX nr 41375, w myśl którego "Wykonanie dodatkowego zjazdu w bliskiej odległości od istniejącego musiałoby stwarzać utrudnienie w komunikacji na odcinku drogi krajowej i zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, zwłaszcza przy tak dużym jego nasileniu – 6.656 pojazdów na dobę." NSA podnosił również znaczenie wymagań technicznych (wyrok z dnia 15 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1193/97, LEX nr 41398) wskazując, iż "odpowiedzialność organów administracji dróg publicznych za właściwe kształtowanie warunków komunikacji drogowej, między innymi przez wyrażanie zgody w przedmiocie wykonania lub przebudowy zjazdów z dróg przez nich administrowanych, mieści w sobie również obowiązek przestrzegania wytycznych projektowania dróg, zawierających podstawowe dla bezpieczeństwa ruchu normy techniczne". W świetle przedstawionego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowość zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie budzi wątpliwości. Organ wydając tę decyzję nie naruszył granic swobodnego uznania i precyzyjnie określił przesłanki, którymi się kierował przy jej wydaniu. Tak więc wziął on przede wszystkim pod uwagę podstawową kwestię bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego, wskazując na znaczące nasilenie ruchu na przedmiotowej drodze krajowej, rozpatrzył uwarunkowania techniczne proponowanego zjazdu – w aspekcie wymagań stawianych przez przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Przy wydawaniu decyzji, organ podjął próbę zharmonizowania interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, poprzez wskazanie trzech alternatywnych rozwiązań obsługi komunikacyjnej działki skarżącej, z których każde niezależnie od siebie umożliwiłoby dogodną obsługę komunikacyjną działki nr [...] i jednocześnie nie zwiększyłoby ilości zjazdów z przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...], a w konsekwencji nie wpłynęłoby w sposób istotny na pogorszenie istniejących obecnie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na przedmiotowym odcinku ww. drogi. W jednym z trzech przedstawionych rozwiązań organ uznał za możliwe przeniesienie istniejącego zjazdu z drogi krajowej do działki nr [...] w kierunku zachodnim i usytuowanie go na granicy ww. działki z działką skarżącej, co umożliwiłoby bezpośredni dojazd z drogi krajowej nr [...] nie tylko do działki nr [...], ale również do nieruchomości skarżącej, a więc zostałby uzyskany ten sam cel co w przypadku lokalizacji wnioskowanego odrębnego zjazdu, bez konieczności lokalizacji dodatkowego zjazdu z drogi krajowej i zwiększania ich ilości na rozpatrywanym odcinku drogi, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze, zagrażającego bezpieczeństwu wszystkich użytkowników tej drogi. Żadne z przedstawionych rozwiązań nie zostało przez skarżąca zaakceptowane. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 127, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku