VI SA/Wa 935/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 22 października 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz D. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO") stwierdziło niedopuszczalność odwołania złożonego przez D. G. (dalej "Skarżący"). Jako podstawę prawną wskazano m.in. art. 123, art. 124 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z zm.), "k.p.a.". Do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym; W 2005 r. Prezydent Miasta [...] (dalej "Prezydent") wydał Skarżącemu prawo jazdy uprawniające do poruszania się pojazdami kategorii: A, B, C, B+E, i C+E bez ograniczeń czasowych – bezterminowo. Z dokumentu tego wynika, że uprawnienia z kategorii A i B Skarżący uzyskał w 1995 r., a z zakresu kategorii: C, B+E i C+E w 1998 r. We wrześniu 2020 r., w związku z ukończeniem okresowego szkolenia w zakresie kategorii: C1, C1+E, C i C+E, Skarżący zwrócił się do Prezydenta o wymianę dotychczasowego dokumentu prawa jazdy. Decyzją z [...] września 2021 r. o wydaniu uprawnienia do kierowania pojazdami Prezydent wydał Skarżącemu prawo jazdy ważne do 14 września 2035 r., przy czym, w ramach kategorii: AM i A2, ważność uprawnień ograniczono do 2035 r., a w ramach kategorii: C1, C1+E, C i C+E, ważność uprawnień została ograniczona do 2025 r.; zaś z zakresu kategorii: A1, A, B1, B oraz B+E uprawnienia pozostały bezterminowe. Jako podstawę decyzji wskazano art. 10 ust. 1-3 i art. 124 ustawy z dnia 5 stycznia 20211 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.), dalej "u.k.p." w zw. z art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.), dalej "p.r.d.". W decyzji, którą Skarżącemu doręczono 28 września 2020 r. znajduje się pouczenie o prawie złożenia odwołania od tej decyzji do SKO za pośrednictwem Prezydenta w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Skarżący dnia 15 października 2020 r. złożył bezpośrednio do SKO pismo zatytułowane "Odwołanie", w którym wskazał, że w nowo wydanym dokumencie prawa jazdy, w sposób nieuprawniony, ograniczono termin ważności posiadanych przez niego uprawnień do kierowania pojazdami w kategorii: C1,C C1+E i C+E. Wniósł o skorygowanie błędu i pozostawienie uprawnień bezterminowo. Dnia 16 października 2020 r., w ślad za odwołaniem, Skarżący wniósł do SKO, również bezpośrednio, o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wskazując, że przebywał na kwarantannie. Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. SKO przywróciło Skarżącemu termin do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta z [...] września 2020 r. o wydaniu uprawnienia do kierowania pojazdami. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania SKO wskazało, że czynność starosty polegająca na wydaniu w drodze wymiany nowego dokumentu prawa jazdy w oparciu o art. 15 ust. 4 u.k.p. nie stanowi decyzji administracyjnej. Jest to bowiem czynność faktyczna (materialno-techniczna) podejmowana prze: starostę w oparciu o przepis art. 15 ust. 4 u.k.p. Od czynności tej nie przysługuje zatem odwołanie do organu administracji wyższego stopnia. Czynność taka polegająca na wpisaniu w kolumnie 11 dokumentu prawa jazdy, w określonych wierszach, terminu ważności uprawnień przysługujących kierowcy może natomiast zostać poddana kontroli w ramach regulacji przewidzianej w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t Dz. U. z 2018 r., poz. 995). Zatem w sytuacji, gdy starosta taką czynnością narusza prawa osoby, której przysługuje uprawnienie do kierowania pojazdami stwierdzone nowym dokumentem, to osoba taka może zaskarżyć tę czynność do sądu administracyjnego. Na czynność i zakresu administracji publicznej przysługuje bowiem na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 52 § 2 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2019 r., poz . 2325 ze zm.) skarga do sądu administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucił naruszenie: art. 134 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w przedmiotowej sprawie należało wydać postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, gdy tymczasem w sprawie nie istniały przesłanki powodujące stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z uwagi na to, że odwołanie od decyzji organu I instancji w przedmiocie złożonego wniosku o wymianę prawa jazdy jest prawidłowe; art. 134 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 4 i art. 10 § 1 u.k.p. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że wymiana dokumentu prawa jazdy nie jest decyzją administracyjną, gdy tymczasem organ administracyjny rozpoznając złożony wniosek powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w drodze decyzji, bądź postanowienia, by umożliwić potencjalnemu wnioskodawcy prawo odwołania się od ewentualnych rozstrzygnięć, wobec czego uznanie, że wymiana dokumentu prawa jazdy jest jedynie czynnością materialno-techniczną jest błędna; art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezapewnienie Skarżącemu w toku postępowania prawa do czynnego udziału, możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jak również pozbawienie możliwości wypowiedzenia się w sprawie, a przez to obrazę naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6-9, art.15 i art. 16 k.p.a.; art. 123 i art. 124 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób sprzeczny z treścią powołanych przepisów; art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie wbrew obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania SKO. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, uznając jej zarzuty za niezasadne. Ponownie podkreślono, że Skarżącemu jedynie wymieniono dokument prawa jazdy na nowy, co jest czynnością materialno-techniczną, od której odwołanie nie przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz.137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", stosownie do którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając sprawę z tego punktu widzenia Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo procesowe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, że Skarżący, po przebyciu okresowych szkoleń w zakresie kategorii: C1, C1+E, C oraz C+E zwrócił się do Prezydenta, jako organu właściwego, z wnioskiem o wydanie/wymianę dokumentu prawa jazdy, które dotychczas uprawniało go do kierowania pojazdami w kategorii: A, B, C, B+E i C+E bezterminowo. Prezydent – decyzją z [...] września 2020 r., wydał Skarżącemu nowe prawo jazdy, ważne do 14 września 2035 r, w którym, w ramach kategorii: AM i A2, ważność uprawnień ograniczono do 2035 r., w ramach kategorii: C1, C1+E, C i C+E, ważność uprawnień ograniczono do 2025 r; zaś w ramach kategorii: A1, A, B1, B oraz B+E uprawnienia pozostawiono bezterminowe. Decyzja ta wraz z prawidłowym pouczeniem, została Skarżącemu doręczona 28 września 2020 r., zaś w treści odwołania Skarżący zarzucił bezpodstawne ograniczenie jego uprawnień do kierowania pojazdami i zażądał pozostawienia wszystkich uprawnień bezterminowo. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z ograniczeniem jego uprawnień do kierowania pojazdami. Mając uwadze opisaną wyżej sytuację procesową jaka zaistniała w niniejszej sprawie Sąd zauważa, że przy ustaleniu charakteru pisma procesowego strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych, zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt okoliczności wynikających z tej sprawy. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest przy tym przekazanie stronie stosownych informacji o jej sytuacji procesowej (art. 9), przysługujących środkach obrony, prawach oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia przez SKO naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. Zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Należy podkreślić , że zasada zaufania wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a. ma kontekst konstytucyjny i unijny. Organy administracji publicznej są obowiązane, w ramach wykładni zgodnej z Konstytucją RP, uwzględniać, że zasada zaufania, również w aspekcie procesowym, jest zasadniczym elementem zasady demokratycznego państwa prawa i jako taka ma swoje umocowanie i źródło w art. 2 Konstytucji RP. W orzecznictwie ETS utrwalił się pogląd, że zasada ochrony zaufania (the principle of the protection of legitimate expectations) stanowi element porządku prawnego Unii Europejskiej (wyrok ETS z dnia 20 września 1990 r. w sprawie C-5/89 Komisja v. Republice Federalnej Niemiec, Zb. Orz. 1990, s. 3437; wyrok ETS z dnia 20 marca 1997 r. w sprawie C-24/95 Land RheinlandPfalz v. Alcan Deutschland GmbH, Zb. Orz. 1997, s. 1591). Naruszenie tej zasady może być zakwalifikowane przez sąd administracyjny jako inne naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r., V SA/Wa 506/08, LEX nr 523972). Z kolei art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Organy mają czuwać nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu mogą udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Szkodą w rozumieniu komentowanego przepisu jest m.in. utrata możliwości uzyskania oczekiwanego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, (J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 15 października 1992 r., SA/Ka 766/92, OSP 1994/5, poz. 100). Określona w art. 9 k.p.a. zasada informowania stron oznacza obowiązek organu udzielania stronie informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego przez cały tok postępowania. Obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi, nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie Natomiast jak stanowi art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Art. 112 k.p.a. jest konsekwencją przyjętej w art. 9 k.p.a. ogólnej zasady wyrażającej się w obowiązku organu informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także odgrywa istotną rolę w realizacji ogólnej zasady ochrony zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tak więc zarówno błędna informacja jak i brak pouczenia co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących środków prawnych nie może powodować dla strony negatywnych konsekwencji. Na tle przepisu art. 112 k.p.a. o "szkodzie" można mówić w przypadku, gdyby stronie obiektywnie przysługiwał środek zaskarżenia, lecz na skutek zastosowania się do błędnego pouczenia lub jego braku, strona albo w ogóle nie skorzystała z tego środka zaskarżenia albo skorzystała w sposób obiektywnie nieprawidłowy, który. oznaczałby nieskuteczne wniesienie tego środka. Zdaniem Sądu taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Jak już wyżej wspomniano Skarżący, działający bez profesjonalnego pełnomocnika, w dniu 28 września 2020 r. otrzymał decyzję Prezydenta z dnia [...] września 2020 r. dotyczącą wydana Skarżącemu prawa jazdy ważnego do 14 września 2035 r. (pkt H ppkt 1 oraz tabela) przy czym, w ramach kategorii: AM i A2, ważność uprawnień ograniczono do 2035 r., a w ramach kategorii: C1, C1+E, C i C+E, ważność uprawnień została ograniczona do 2025 r.; zaś z zakresu kategorii: A1, A, B1, B oraz B+E uprawnienia pozostały bezterminowe. Będąc pouczony przez organ o możliwości złożenia odwołania Skarżący w dniu 15 października 2020 r. złożył odwołanie od w/w decyzji Prezydenta do SKO. Z akt sprawy wynika, że odwołanie zostało wniesione w terminie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowania przed sądami administracyjnym czynność wpisu do prawa jazdy terminu ważności podlega zaskarżeniu w drodze skargi wnoszonej bezpośrednio do sądu administracyjnego. Skargę na akty lub czynności, o których mowa w wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności (art. 3 § 2 pkt 4). W konsekwencji organ stwierdzając zaskarżonym postanowieniem niedopuszczalność odwołania naruszył art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w związku z art. 112 k.p.a. a także art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, działając wbrew obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy w zgodzie z interesem strony. Skarżącemu nie udzielono wyczerpujących wyjaśnień o jego sytuacji procesowej mimo, że działał bez fachowego pełnomocnika i w efekcie sprawa została rozstrzygnięta na jego niekorzyść jako strony postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni, że wniesiony przez Skarżącego od decyzji Prezydenta w dniu środek odwoławczy musi otrzymać prawidłowy bieg procesowy. Jednocześnie organ wyjaśni co rozumie pod użytym w uzasadnieniu decyzji pojęciem, że "(...) w przedmiotowej sprawie nie była podejmowana przez Prezydenta Miasta [...] decyzja administracyjna w sprawie wydania prawa jazdy zaś dokonano jedynie wymiany Panu D. G. dokumentu prawa jazdy, która to wymiana stanowi jedynie czynność materialno- techniczną, która potocznie została nazwana decyzją." Z tych względów Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które składa się wpis od skargi.