VI SA/Wa 94/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Asesor WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Andrzej Michrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wpisania na listę aplikantów radcowskich uchyla zaskarżoną uchwałę i poprzedzającą ją uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...]. VI SA/Wa 94/05 Uzasadnienie Uchwałą z dnia [...] czerwca 1999 r. Nr [...] Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], na podstawie art. 33 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 ze zm.), postanowiła nie dokonać wpisu A. K. na listę aplikantów radcowskich. Na skutek wniosku A. K. o wznowienie postępowania, Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], na podstawie art. 145a § 1 kpa. podjęła uchwałę w dniu [...] czerwca 2004 r. Nr [...] o wznowieniu postępowania. Działając na podstawie art. 151 § 1 kpa. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] podjęła w dniu [...] lipca 2004 r. uchwałę Nr [...] odmawiającą uchylenia uchwały z dnia [...] czerwca 1999 r. Nr [...] odmawiającą A. K. wpisu na listę aplikantów radcowskich. W ocenie Rady uchwała z dnia [...] czerwca 1999 r. Nr [...] o odmowie wpisu na listę aplikantów radcowskich oparta była na art. 33 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, zatem do tej uchwały nie miał zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. (sygn. akt P 21/02) stwierdzający niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 60 pkt 8b w/w ustawy o radcach prawnych. Zdaniem Rady przeprowadzony konkurs, w oparciu o art. 33 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, nie może podlegać weryfikacji. Nadto wskazano, iż Trybunał Konstytucyjny stwierdził w powołanym wyroku, że uznanie za niezgodnym z Konstytucją RP art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych nie powoduje bezskuteczności aktów i czynności podjętych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności przeprowadzone konkursy na aplikację zachowują skuteczność. Składając odwołanie od powyższej uchwały A. K. wnosiła o jej uchylenie i podjęcie uchwały o wpisaniu na listę aplikantów radcowskich. Zdaniem skarżącej Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] podejmując zaskarżoną uchwałę wykazała niekonsekwencję, bowiem postępowanie zakończone uchwałą z dnia [...] czerwca 1999 r. Nr [...] zostało wznowione, zatem, w przekonaniu skarżącej, jej wniosek przez ten fakt został uwzględniony. W ocenie skarżącej spełniła ona wszystkie przesłanki z art. 33 ust. 1 i 2 i art. 24 pkt 1, 3, 4 i 5 ustawy o radcach prawnych, konieczne do wpisania na listę aplikantów, w związku z tym uzyskanie odpowiedniej ilości punktów w postępowaniu konkursowym, jako wymóg wprowadzony uchwałą samorządu, nie może stanowić podstawy do odmowy wpisu. Rada nie podała jaki był wymagany limit punktów, kierując się jedynie limitem miejsc co, w przekonaniu A. K., było naruszeniem art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem Trybunał Konstytucyjny zakwestionował także uzależnianie przyjęć na aplikację od warunków nie wynikających z ustawy. Odnosząc się do części uzasadnienia przytoczonego w uchwale skarżąca uważa, iż dotyczy to sytuacji, w których nie wznowiono postępowania. Uchwałą z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] Krajowa Rada Radców Prawnych, na podstawie art. 33 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 ze zm.) oraz art. 138 § 1 kpa. utrzymała zaskarżoną uchwałę w mocy. W uzasadnieniu uchwały KRRP uznała, iż konkurs na aplikację radcowską został przeprowadzony w oparciu o art. 33 ust. 2 w/w ustawy o radcach prawnych oraz zgodnie z § 22-25² Regulaminu postępowania Krajowej Rady Radców Prawnych i rad okręgowych izb radców prawnych w należących do ich właściwości indywidualnych sprawach radców prawnych i aplikantów radcowskich, wydanym na podstawie art. 60 pkt 8 powołanej ustawy. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego przytoczony w odwołaniu KRRP stwierdziła, iż przepisy dotychczasowe (w tym art. 60 pkt 8b) ustawy o radcach prawnych, do czasu wydania wyroku, korzystały z domniemania konstytucyjności z wszelkimi tego następstwami co do podjętych na ich podstawie uchwał. W związku z tym uchwała z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] została podjęta prawidłowo. Od powyższej uchwały A. K. złożyła, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały i wydanie orzeczenia o wpisaniu jej na listę aplikantów radcowskich. Skarżąca zarzuca uchwale naruszenie art. 33 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 ze zm.) oraz art. 7, art. 8 i art. 10 kpa. przez niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W skardze A. K. przytacza argumenty powołane w odwołaniu wskazując, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. (sygn. akt P 21/02), w jej ocenie, spowodował nieważność uchwał Krajowej Rady Radców Prawnych dotyczących zasad przeprowadzania konkursów na aplikację radcowską, w tym uchwały w sprawie limitu punktów koniecznych do uzyskania w toku tego postępowania. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, także uchwała z dnia [...] czerwca 1999 r. Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], utraciła swoją moc. W dalszych wywodach skarżąca podnosi, iż zgodnie z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego ustalenie przez samorząd uzyskania w postępowaniu konkursowym wymaganej ilości punktów, jako warunku przyjęcia na aplikację, jest niezgodny z Konstytucja RP, albowiem ustawa o radcach prawnych nie wprowadza, poza warunkami określonymi w art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5, dodatkowych ograniczeń, a wymagania z powołanych przepisów skarżąca spełniła. Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania skarżąca stawia zarzut niepoinformowania jej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i przeglądnięcia akt. Nie została poinformowana o przesłaniu akt do organu II instancji oraz o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień. Nadto w trakcie postępowania konkursowego zapoznano ją jedynie z ilością otrzymanych punktów, a nie z wymaganym limitem warunkującym przyjęcie na aplikację, co w przekonaniu skarżącej wskazuje na to, że limit ten został ustalony po konkursie. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Radców Prawnych wnosiła o jej oddalenie powołując się na argumenty przytoczone w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), która art. 1 wprowadziła ustawę z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 2 ustawę z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), z dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 31 ust. 1 i art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 ze zm.). Pierwszy z powołanych przepisów określa termin w jakim rada okręgowej izby radców prawnych powinna podjąć uchwałę w sprawie wpisu na listę radców prawnych. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się wpisania na listę aplikantów radcowskich, a tym samym powinna spełnić warunki określone w art. 33 ust. 1-2 i ust. 4 w/w ustawy o radcach prawnych. Zgodnie z tymi warunkami A. K. powinna legitymować się dyplomem ukończenia wyższych studiów prawniczych i uzyskaniem tytułu magistra, korzystać z pełni władz obywatelskich, posiadać pełną zdolność do czynności prawnych, być nieskazitelnego charakteru i dawać rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Nadto wpis na listę aplikantów radcowskich następuje po przeprowadzeniu konkursu przez radę okręgowej izby radców prawnych (art. 33 ust. 2 w/w ustawy o radcach prawnych), który to konkurs przeprowadza się raz w roku (art. 33 ust. 3 ustawy o radcach prawnych). A. K. wymienione warunki spełniła, jednakże wynik konkursu okazał się dla niej negatywny. Skarżąca stwierdza w odwołaniu od uchwały i w skardze, że nie umożliwiono jej wypowiedzenie się przed doręczeniem kwestionowanych uchwał oraz jako jedyną podstawę odmowy wpisu podano nieuzyskanie wymaganej ilości punktów, nie podając jaki ich limit decydował o przyjęciu. Należy zatem zauważyć, iż w postępowaniu, którego sprawa dotyczy, strona wypowiada się w toku przeprowadzanego konkursu i w ewentualnym odwołaniu. W postępowaniu tym nie występuje konieczność czynienia ustaleń faktycznych (ekspertyz, oględzin miejsca lub rzeczy czy konieczność przesłuchania świadków itp.), w których, zgodnie z art. 79 kpa., wymagany jest udział strony. Jednakże organy samorządu radcowskiego powinny zadbać o to, by skarżąca miała świadomość jakie kryteria obowiązywały w konkursie, to jest jaka była wymagana ilości punktów, kwalifikujących na aplikację. Rada OIRP w [...] przeprowadziła konkurs stosownie do regulaminu wydanego na podstawie przepisu art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt P 21/02 orzekł, iż art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że dopuszcza – co do osób niebędących jeszcze członkami korporacji samorządowej radców prawnych – możliwość ograniczania tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczenia. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wydane zostało po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego o zbadanie zgodności m.in. cytowanych przepisów z ustawą zasadniczą. Należy zauważyć, że zasady regulaminu konkursu na aplikantów radcowskich, wydanego na podstawie niezgodnego z Konstytucją RP przepisu art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych, miały zasadniczy wpływ na treść uchwały nr [...] podjętej w dniu [...] czerwca 1999 r. przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] o odmowie wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich. Regulamin, na podstawie którego przeprowadzono konkurs, a w wyniku którego odmówiono A. K. wpisu na listę aplikantów radcowskich, został wydany na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego (bez ustawowego upoważnienia), zatem niezgodnego z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Regulamin konkursu, który jest aktem wewnętrznym organów samorządu radcowskiego, nie może być podstawą wydania decyzji co do obywateli, którzy nie podlegają temu organowi samorządowemu. W demokratycznym państwie prawa, jak stwierdził to Trybunał Konstytucyjny, kryteria oceny kandydatów, poprzez przeprowadzenie konkursu, powinny być określone w aktach prawa powszechnie obowiązującego, albowiem tylko te akty prawa mogą stanowić podstawę dla sądowej kontroli legalności decyzji indywidualnych. Akty korporacji zawodowych, zgodnie z założeniami konstytucyjnego systemu źródeł prawa, nie mogą być źródłami prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym stosowanego do osób nie wchodzących jeszcze w skład korporacji zawodowej. Podstawę prawną decyzji w ich sprawach mogą stanowić jedynie akty powszechnie obowiązujące, wymienione w art. 87 Konstytucji RP, a nie akty o charakterze wewnętrznym, jakimi są uchwały korporacji. Fakt ich wydania na podstawie art. 60 pkt 8b w/w ustawy o radcach prawnych, nie zmienia ich natury prawnej i nie nadaje im przymiotu aktów powszechnie obowiązujących. Zatem upoważnienie zawarte w powołanym wyżej przepisie pozostaje w sprzeczności z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Ubocznie można zauważyć, iż w ocenie Trybunału Konstytucyjnego przyznanie kompetencji samorządowi radcowskiemu określania limitu (ilości) aplikantów radcowskich w okręgu danej izby nie wykracza poza granice "pieczy wykonywania zawodu" określonej art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem liczba radców prawnych i aplikantów ma znaczenie dla należytego wykonywania zawodu oraz szkolenia aplikantów. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku uznał, co do zasady, skuteczność praw nabytych. Jednakże wskazał także, iż w sytuacjach odmowy przyznania uprawnień (wpisu na listę aplikantów) zachodzi możliwość wznowienia postępowania, o ile wystąpiły przesłanki z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP – "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Zapis uzasadnienia, powołany wyżej, jest jedynie przytoczeniem powszechnie znanych zasad obowiązujących w prawie oraz wskazaniem na przepis ustawy zasadniczej. Podstawą wznowienia postępowania w związku z orzeczeniem przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z aktem wyższego rzędu jest art. 145a § 1 kpa. w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i taką podstawę wskazała w swojej uchwale Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Rada OIRP w [...] wznawiając postępowanie. Organ korporacyjny uznał, iż na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. (data publikacji 4 marzec 2004 r.) przepisy i uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych w sprawie zasad przeprowadzania konkursów na aplikację radcowską utraciły moc. Zatem Rada Okręgowej Izba Radców Prawnych w [...] wznawiając postępowanie stwierdziła, iż wystąpiło spełnienie przesłanek z art. 145a § 1 kpa., albowiem stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny, już po wydaniu uchwały, utrata w określonym zakresie mocy obowiązującej przepisów stanowiących jej podstawę prawną, musiała zostać zakwalifikowana jako wadliwość uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego. Wydając, na skutek wznowienia postępowania, uchwałę odmawiająca uchylenia uchwały o odmowie wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich, organ korporacyjny oparł się na dwóch przesłankach. Jako pierwszą z nich wskazano, iż podstawą prawną uchwały odmawiającej wpisu był przepis art. 33 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 ze zm.), który nie stanowił przedmiotu rozpoznania i rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. Należy zatem odnieść się do treści art. 33 ust. 2 i art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych. Pierwszy z tych przepisów stanowi, iż wpis na listę aplikantów radcowskich następuje po przeprowadzeniu konkursu przez radę okręgowej izby radców prawnych, natomiast przepis art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych oddał do zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych ustalenie zasad przeprowadzania tego konkursu. Z powyższego należy wyprowadzić oczywisty wniosek o ścisłym powiązaniu obu przepisów w aspekcie prawnym. Faktem bowiem jest, że art. 33 ust. 2 w/w ustawy o radcach prawnych, określając jedynie sposób wyłonienia aplikantów (w trybie konkursu), nie dawał podstaw do określenia zasad na jakich konkurs ten powinien się odbywać. Zatem nie można uznać, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, że konkurs został przeprowadzony w oderwaniu od zastosowania przepisu art. 60 pkt 8b w/w ustawy o radcach prawnych uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą. W związku z tym nie można przyjąć za zasadną tezę wyrażoną w zaskarżonych uchwałach, iż w rozpoznawanej sprawie wymieniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. nie ma zastosowania, z uwagi na przyjęcie za podstawę prawną w uchwale, o odmowie wpisu skarżącej, art. 33 ustawy o radcach prawnych. Drugi argument podnoszony w zaskarżonych uchwałach opiera się na motywach wskazywanych w w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jak już nadmieniono wyżej Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku odniósł się do praw nabytych wskazując jednocześnie na możliwość zastosowania art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w sytuacji, jak będąca przedmiotem rozpoznania Sądu. Podnoszenie treści uzasadnienia, nie będącego wykładnią wyroku, do rangi rozstrzygnięcia jest nietrafne, albowiem uzasadnienie orzeczenia przedstawia motywy i sposób argumentacji sędziów Trybunału Konstytucyjnego, biorących udział w wydaniu orzeczenia i w przeciwieństwie do sentencji, nie przysługuje mu moc powszechnie wiążąca (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 kwietnia 2004 r. – SA 32/01, OTK-A 2004/4/35). Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając obie zaskarżone uchwały organów samorządu radcowskiego z oczywistych względów nie przesądził kwestii, czy skarżąca A. K. ma być wpisana na listę aplikantów radcowskich, albowiem uprawnienie to jest zastrzeżone wyłącznie dla kompetencji organów tej korporacji zawodowej. Organy samorządu radcowskiego rozpoznając ponownie sprawę powinny wziąć pod uwagę zmianę stanu prawnego powstałą skutkiem orzeczenia wydanego przez Trybunał Konstytucyjny. W związku z tym konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego mającego na celu rozpoznanie wniosku skarżącej o wpis na listę aplikantów radcowskich w oparciu o nowe przepisy korporacyjne wydane na podstawie delegacji ustawowej, zgodnej z Konstytucją RP. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, iż naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, z uwagi na stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na ten wynik, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz mając na względzie fakt, że z zaskarżonymi uchwałami nie wiąże się bezpośrednio kwestia ich wykonalności, uznając za niecelowe orzekanie o ich niewykonywaniu w trybie art. 152 wymienionej wyżej ustawy, orzekł jak w sentencji wyroku.