VI SA/Wa 944/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) dalej "k.p.a.", art. 64 ust. 1, 2, art. 140 aa ust. 1, 3, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. b), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) - dalej "p.r.d.", art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) - dalej "u.d.p.", utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], nakładającą na Pana A. M. prowadzącego działalność gospodarcza pod nazwą A. M. "[...]" w M., karę pieniężną w wysokości 15.000 (słownie: piętnaście tysięcy) złotych. Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] sierpnia 2016 r. w miejscowości T. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował Pan M. W., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem wyrobów aluminiowych (ładunek podzielny) na trasie [...] (Dania) - [...],[...] (Polska) w imieniu Pana A. M. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie niniejszą sprawę wskazał na definicję pojazdu nienormatywnego zawartą w art. 2 ust. 35a p.r.d., zgodnie z którą pojazd nienormatywny jest to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Organ przypomniał ustalenia kontroli pojazdu, które wskazały następujące naruszenia dopuszczalnych norm: - nacisk na pojedynczej osi napędowej 12,5 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 2,5 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 25%), - podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. W trakcie kontroli nie stwierdzono przekroczenia innych parametrów kontrolowanego pojazdu. Miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia [...] października 2015 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SA W 10C/II o nr fabrycznych [...] i [...]. Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w [...] z datą ważności do dnia [...] lutego 2017 r. Powyższe dokumenty zostały okazane kierowcy przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 41 ust. 1 u.d.p. po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tejże ustawy. Wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, na których obowiązuje nacisk osi do 8 t i 10 t został określony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2015 r. poz. 802). Stosownie do ust. 3 art. 41 u.d.p. drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1 (a więc określone ww. rozporządzeniu), drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Droga krajowa nr [...] w miejscowości [...] zakwalifikowana została jako droga kategorii krajowa, po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10,0 t. Organ uznał, że w ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną należy nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii VII, które stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 do p.r.d. jest wydawane na przejazd pojazdu po wyznaczonej trasie wskazanej w zezwoleniu: a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI, b) o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Zgodnie z kolei z art. 140 ab ust. 1 pkt 3 p.r.d. karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości: 1) 1500 zł - za brak zezwolenia kategorii I i II; 2) 5000 zł - za brak zezwolenia kategorii III-VI; 3) za brak zezwolenia kategorii VII: a) 500 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 10%, b) 2000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%, c) 15 000 zł - w pozostałych przypadkach. Stosownie do treści art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d. karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości 15000 złotych - za brak zezwolenia kategorii VII - w pozostałych przypadkach. W niniejszej sprawie kara pieniężna wynosi: 15.000 złotych. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedlał ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Sankcją za wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniami jest kara pieniężna nakładana w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 140aa ust. 1 p.r.d. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d., lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do treści 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d. karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd. Stosownie do art. 140ab ust. 2 p.r.d. w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Według art. 64 ust. 2 p.r.d. pojazdem nienormatywnym, na przejazd którego uzyskano zezwolenie nie można przewozić ładunku innego niż ładunek niepodzielny, za wyjątkiem zezwoleń kategorii I lub II (art. 64 ust. 2 p.r.d.). Stosownie do treści art. 140 ab ust. 2 p.r.d. w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Rozpoznając sprawę, organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 p.r.d. Skarżący nie dostarczył także takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie ich odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 p.r.d. Ponadto organ wskazał, że ustawa - Prawo o ruchu drogowym nie definiuje pojęcia "należytej staranności", czy "braku wpływu" i szczegółowo przedstawił swoje stanowisko odnośnie rozmienia obydwu pojęć w oparciu o regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym oraz liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. W ocenie organu odwoławczego, skarżący w toku postępowania przed organem I i II instancji nie przedstawili dowodów świadczących, że dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Podmiot wykonujący przejazd posiadając wiedzę na temat ładunku, który podjął się przetransportować powinien był przedsięwziąć kroki, aby pojazd był normatywny na drodze, po której wykonuje przejazd. Sposób doboru określonych środków celem zachowania normatywności pojazdu (stworzenie własnych procedur, szczegółowa organizacja pracy, kształtowanie stosunków zobowiązaniowych z pozostałymi uczestnikami obrotu prawnego, ustalanie trasy przejazdu) jest kwestią indywidualną. Z tych względów, to w gestii podmiotu wykonującego przejazd jest takie zorganizowanie przejazdu i czynności towarzyszących przejazdowi, aby mając na względzie treść wynikających z przepisów prawa obowiązków nie narazić samego siebie na sankcje administracyjne, które są konsekwencją ich naruszenia. Organ podkreślił, że art. 61 p.r.d. wyraźnie określa obowiązki w zakresie przewozu ładunku. Przepis ten był i jest skierowany do nieograniczonego kręgu adresatów. Zatem także podmioty wykonujące przejazdy mają obowiązek przestrzegania nakazów płynących z normy prawnej określonej w art. 61 p.r.d. Jest to zbiór zakazów i nakazów, którymi powinien kierować się podmiot wykonujący przejazd, aby nie doszło do nienormatywności pojazdu. Niedostosowanie się do nich przesądza o braku należytej staranności jak również o wpływie na powstałe naruszenie, bowiem świadczy o nieprzestrzeganiu zbioru zasad, którymi powinien kierować się podmiot wykonujący przejazd, aby do naruszenia nie doszło. Sposób doboru określonych środków (szczegółowa organizacja pracy, kształtowanie stosunków/ zobowiązaniowych z pozostałymi uczestnikami obrotu prawnego, ustalanie trasy przejazdu) jest kwestią indywidualną, a ustawodawca nie narzuca w tym względnie gotowych rozwiązań. Z tych względów, to w gestii podmiotu wykonującego przejazd jest takie zorganizowanie przejazdu i czynności towarzyszących przejazdowi, aby mając na względzie treść wynikających z przepisów prawa obowiązków nie narazić samego siebie na sankcje administracyjne, które są konsekwencją ich naruszenia. Podmiot wykonując przejazd winien mieć wiedzę na temat przewożonego ładunku w zakresie jego właściwości i ilości, trasy oraz parametrów pojazdu, którym przejazd jest wykonywany. Następnie powinien wystąpić o stosowne zezwolenie, a jeżeli przepis prawa stoi na przeszkodzie w jego uzyskaniu powinien rozważyć zmianę sposobu przejazdu, aby nie narażać się na negatywne konsekwencje finansowe. Organ uznał, że między zachowaniem strony, a stwierdzonym naruszeniem istniał normalny i bezpośredni związek przyczynowy. Omawiając przepisy unijne dotyczące dróg, na których odbywa się ruch tranzytowy, organ odwoławczy zwrócił uwagę na art. 7 dyrektywy 96/53/WE, który umożliwia Państwom Członkowskim stosowanie obowiązujących krajowych przepisów drogowych. Obejmuje to możliwość lokalnych ograniczeń w przypadku niedostosowania infrastruktury drogowej do długich i ciężkich pojazdów. Droga krajowa nr [...] nie została zmodernizowana ze środków unijnych i nie należy do transeuropejskiej sieci drogowej. Na ww. decyzję skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) p.r.d., poprzez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej w sytuacji, gdy zaszły przesłanki do niewszczynania postępowania, a w razie jego wszczęcia do jego umorzenia, - art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, art. 24 Traktatu z dnia 16 kwietnia 2003 r. w zw. z pkt 3 załącznika, w zw. z załącznikiem nr I Dyrektywy Rady nr 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. zmienioną Dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 lutego 2002 r. w sytuacji zagwarantowania możliwości poruszania się po sieci polskich dróg tranzytowych pojazdów o dopuszczalnym nacisku 11,5 t na oś, - wydanie decyzji II instancji przez osobę nieupoważnioną. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że kierowca wykonujący przewóz prawidłowo dokonał załadunku pojazdu umieszczając ładunek w następujący sposób. Pierwszy załadowany na pojazd ładunek według zlecenia ważył 8501 kg, jego długość wynosiła 8,3 m, miasto docelowe [...]. Kolejny załadowany ładunek skierowany był do miejscowości [...] waga wynosiła 10317 kg, długość 5,3 m. Zdaniem skarżacego dłuższy oraz lżejszy element położony na oś napędową w połączeniu z krótkim lecz cięższym ładunkiem położonym na potrójnej osi napędowej nie może doprowadzić do tak rażącego - jak stwierdzone w decyzji - naruszenia. Ponadto kierowca podczas kontroli oświadczył, iż wskaźnik nacisku na oś po załadunku wskazywał 11100 kg, co również potwierdza, iż mogło dojść do przekłamania podczas odczytów wagowych. Dodał, że kierowca pokonał odcinek około 1000 km do miejsca kontroli i zużył przy tym około 300 litrów paliwa co dodatkowo odciążyło oś napędową. Ponadto kierowca przejechał przez kilka wag preselekcyjnych zamontowanych w okolicach miejscowości [...],[...],[...], które przez całą dobę rejestrują przekroczenia norm wagowych oraz obciążeń osi. Zdaniem skarżącego, w związku z tak skrajnymi wynikami organ powinien przeprowadzić dowód w trawie porównując zapisy poszczególnych wag. Ponadto organ nie wziął pod uwagę, iż na tak długiej trasie ładunek mógł zmienić swoje położenie. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucano naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za dowód wyników użycia wag do pomiaru nacisku osi. Kontrolujący inspektor nie okazał kontrolowanemu kierowcy instrukcji obsługi, a żadna wzmianka w protokole kontroli, jak również w skarżonej decyzji, nie odnosi się do tego, czy przeprowadzone pomiary dokonane zostały zgodnie z instrukcją obsługi. Poza tym w skardze wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana przez R. R., Dyrektor Biura Prawnego z upoważnienia Głównego Inspektora Ruchu Drogowego. Tymczasem na dzień wydania decyzji, stanowisko Głównego Inspektora Ruchu Drogowego nie było obsadzone, a osoba decyzyjna piastowała funkcję pełniącego obowiązki Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Powyższe poddaje w wątpliwość legalność wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Skarżący - w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. - przedstawił dodatkową argumentację podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a."). Już na wstępie należy wyraźnie zaznaczyć, że od dnia wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), na mocy którego Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej, kontrola sądu administracyjnego obejmuje również zgodność rozstrzygnięć organów administracji publicznej z prawem wspólnotowym (prawem Unii Europejskiej), rozumianym jako całokształt dorobku prawnego Wspólnoty Europejskiej (acquis communautaire), w tym zasad ogólnych prawa wspólnotowego (prawa Unii Europejskiej), interpretowanych oraz stosowanych w sposób jednolity na całym obszarze Unii Europejskiej. W ocenie Sądu, analizując pod tym kątem skargę należało przyjąć, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Główny Inspektor Transportu Drogowego bowiem, wydając zaskarżoną decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję o nałożeniu na skarżącego nałożył kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł z tytułu przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII - nie naruszył obowiązujących przepisów prawa. Sąd stoi na stanowisku, że organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji, wydając sporne decyzje administracyjne, nie dopuściły się zarzucanych im w skardze przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. W działaniu organów administracji publicznej, wydających wskazane powyżej decyzje, Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu obu spornych rozstrzygnięć organów Inspekcji Transportu Drogowego zaś wyjaśnione zostały w sposób dostatecznie jasny motywy ich podjęcia. Przytoczona w tym zakresie argumentacja jest wyczerpująca i w pełni odnosząca się do stanowiska strony skarżącej. W ocenie Sądu, nie sposób zgodzić się również z zarzutem naruszenia norm prawa europejskiego, wyrażonych w przepisach dyrektywy 96/53. Przed oceną zasadności zarzutów skargi należy wyjaśnić, że WSA, dokonując oceny legalności obu spornych rozstrzygnięć organów Inspekcji Transportu Drogowego również pod kątem ich zgodności z przepisami europejskimi (unijnymi), w tym przede wszystkim regulacjami zawartymi we wskazanym wyżej akcie prawodawczym Unii Europejskiej - dyrektywie 96/53 miał na względzie to, iż podstawową zasadą prawa Unii Europejskiej, ustaloną w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (obecnie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej), jest zasada nadrzędności, która przewiduje, że prawo pierwotne oraz akty wydane na jego podstawie będą stosowane przed prawem krajowym. Z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej system prawny Unii stał się naszym własnym systemem, czyli porządek prawny Polski obejmuje od tamtego czasu nie tylko system prawa narodowego - krajowego, ale i całe acquis communautaire (dorobek wspólnotowy) i w tym systemie musi się poruszać polski sędzia (jak również organy administracji publicznej), dokonując wykładni prawa zgodnie z jedną z podstawowych zasad prawa wspólnotowego - zasadą prowspólnotowej wykładni prawa krajowego. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego oznacza, że w razie sprzeczności między normami prawa wspólnotowego a prawa krajowego organy stosujące prawo (sądy lub organy administracyjne) są obowiązane podjąć rozstrzygnięcie na podstawie normy prawa wspólnotowego i tym samym obowiązane odmówić zastosowania normy prawa krajowego. Jeśli chodzi o dyrektywę europejską, jako źródło prawa, należy wskazać, że jest ona aktem prawnym służącym harmonizacji ustawodawstw krajowych. Nie ulega wątpliwości, że dyrektywa wiąże państwo, do którego jest skierowana w zakresie celów, jakie mają być osiągnięte, pozostawiając władzom państwowym swobodę wyboru metod i form ich realizacji (por. Prawo europejskie. Zarys wykładu, pod red. R. Skubisza i E. Skrzydło-Tefelskiej, wydanie drugie, Wydawnictwo UMCS, s. 122). Przechodząc do meritum niniejszej sprawy, należy zauważyć, że powołana wyżej dyrektywa 96/53 zobowiązuje państwa członkowskie do udostępnienia sieci dróg międzynarodowych dla pojazdów o nacisku na jedną oś 11,5 t. Dopuszczalne wówczas obciążenie wynosiło 10 t na oś, jeśli chodzi o drogi krajowe, a na drogach lokalnych limit wynosił 8 t. Z ustaleń negocjacyjnych dotyczących dostosowania do wymagań przedmiotowej dyrektywy wynikało, że w czasie trwania okresu przejściowego (który początkowo miał trwać do końca 2015 r., zaś ostatecznie został ustalony na koniec 2010 r.), pojazdy o maksymalnym nacisku na oś do 11,5 t miały być - od 1 stycznia 2004 r. - dopuszczane do ruchu na odcinkach sieci drogowej międzynarodowej (wyznaczonej zgodnie z raportem Komisji Europejskiej TINA określającym potrzeby infrastrukturalne w krajach kandydujących). Pozostała sieć dróg o znaczeniu międzynarodowym miała być modernizowana tak, aby długość odcinków, za które pobierana będzie dodatkowa opłata, rokrocznie się zmniejszała. Z ustaleń negocjacyjnych wynikało jednocześnie, że po zakończeniu okresu przejściowego za przejazd tymi drogami nie byłyby pobierane dodatkowe opłaty wynikające z przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś (por.: A. Michoński /w:/ Prawo Unii Europejskiej i Polityki, pod red. J. Barcza, wydanie drugie, Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2005 r., s. II-956-957). Zgodnie z art. 7 dyrektywy 96/53, akt ten nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku, gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym. Jeśli chodzi o unormowania krajowe, które wynikają z implementacji dyrektywy 96/53, należy zauważyć, że przepis art. 41 ust. 1 u.d.p. wyraźnie stanowi, że po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Oznacza to, że nasz ustawodawca zawarł w ustawie krajowej przepis, który w pełni wyraża cele, jakie miały być osiągnięte przez Polskę, jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, na mocy regulacji zawartych we wskazanej powyżej dyrektywie unijnej. Niemniej, z uwagi na możliwość, jaką przewiduje przepis 7 cyt. dyrektywy 96/53 ustawodawca krajowy, mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego, zastrzegł w art. 41 ust. 2 u.d.p., że Minister właściwy do spraw transportu - kierując się powyższymi przesłankami - ustali, w drodze rozporządzenia, wykaz: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Jednocześnie, w przepisie art. 41 ust. 3 u.d.p., ustawodawca zastrzegł, że drogi wojewódzkie inne, niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Mając na względzie powyższe, nie sposób zgodzić się z zarzutem jakoby krajowy porządek prawny nie uwzględniał wskazanej przez nią dyrektywy (por. wyrok NSA z 20 września 2017 r., sygn. akt II GSK 2561/16). Niewątpliwie adresatem omawianej dyrektywy są państwa członkowskie, nie zaś ich poszczególne organy lub instytucje. Nie oznacza to jednak, że obowiązek zapewnienia należytego wykonania dyrektywy nie ciąży wyłącznie na organach państwa członkowskiego właściwych do ustanowienia przepisów prawnych, ale także na organach stosujących prawo, w tym sądów (por. A. Wróbel /w:/ Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, [red.] A. Wróbla, Zakamycze 2005, s. 58 i powołane tam orzecznictwo ETS). Dyrektywa wiąże prawnie państwa członkowskie co do określonych w niej celów albo rezultatów. Warto wskazać również, iż w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa, przepisy dyrektywy mogą być powoływane przez jednostkę przeciwko państwu wyłącznie wtedy, gdy państwo nie implementuje dyrektywy do prawa krajowego do upływu terminu przewidzianego w jej treści lub gdy nie wykona tej dyrektywy należycie, a jednocześnie przepisy danej dyrektywy są bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, tj. jednoznacznie sformułowane (zob. A. Wróbel /w:/ Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy ..., s. 98 i cyt. tam wyrok ETS w sprawie C-236/92). W tej sytuacji Sąd uznał, że ustawodawstwo krajowe uwzględnia cele, jakie miały być osiągnięte przez Polskę, jako kraj członkowski. Tym niemniej, z uwagi na wieloletnie zaniedbania w infrastrukturze drogowej oraz lokalne potrzeby, ustawodawca krajowy musiał mieć na uwadze nie tylko konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego, ale również potrzebę ochrony krajowych dróg publicznych, co uczynił wprowadzając do ustawy o drogach publicznych stosowne regulacje ograniczające, zgodne z dyspozycją art. 7 dyrektywy 96/53. Ponadto, należy stwierdzić, że określenie w dyrektywie 96/53 maksymalnego dopuszczalnego nacisku na oś nie oznacza, że w przypadku dróg, na których dopuszczono ruch pojazdów o mniejszym nacisku na oś przewoźnik może, bez narażenia się na odpowiedzialność administracyjną, poruszać się pojazdem przekraczającym określone dla danej drogi naciski (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 959/14). Podobnie do zarzutu niewłaściwej implementacji wspomnianej dyrektywy 96/53, odnosiły się wielokrotnie inne składy orzekające WSA w Warszawie. Z dotychczasowego orzecznictwa wynika jednoznacznie, że brzmienie polskiego przepisu art. 41 ust. 4 u.d.p. jest zgodne z uregulowaniami wspólnotowymi, a więc wprowadzenie dodatkowego elementu w prawie krajowym w postaci rozróżnienia dróg nie stanowi naruszenia przepisów wskazanej wyżej dyrektywy unijnej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt VI SA/wa 986/17, z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3904/14; z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2860/14; z dnia 11 maja 2015r., sygn. akt VI SA/Wa 3574/14; z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3176/14; z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 4260/14; z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2056/14, czy też wcześniejszy wyrok z dnia 15 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3214/13). Z uwagi na niezasadność zarzutu naruszenia przez organy Dyrektywy nr 96/53 z dnia 25 lipca 1996 r. w zakresie wielkości dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu, sąd nie uwzględnił zgłoszonego na rozprawie wniosku pełnomocnika skarżącego o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu pytania prejudycjalnego o zbadanie zgodności przepisów prawa krajowego obowiązujących w ww. zakresie z przepisami Unii Europejskiej. Przechodząc do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przy wydawaniu kontrolowanych decyzji przepisów Kodeku postępowania administracyjnego, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Sąd uznał je za bezzasadne, bowiem - wbrew twierdzeniom skargi - organy orzekające w sprawie nie naruszyły ww. przepisów postępowania dotyczących zbadania z urzędu materiału dowodowego oraz reguł jego oceny dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów administracyjnych były ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2016 r., w wyniku której stwierdzono, że zatrzymanym do kontroli pojazdem członowym (ciągnik samochodowy, naczepa) wykonywany był transport drogowy rzeczy - wyrobów aluminiowych (ładunku podzielnego) bez zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Okolicznością niesporną w sprawie pozostawało, że droga krajowa nr [...], na której zatrzymano do kontroli pojazd skarżącą, zaliczona została do kategorii dróg, po których poruszać się mogą pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 t. W rozumieniu art. 2 pkt 35a p.r.d. pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Pojazd strony został zważony wraz z ładunkiem na wyznaczonym, legalizowanym miejscu do ważenia i mierzenia pojazdów w miejscowości [...] na drodze krajowej nr [...] za pomocą legalizowanych, połączonych ze sobą przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II. Ważenie wykazało na pojedynczej osi napędowej pojazdu nacisk - po odjęciu przez kontrolujących od stwierdzonej wagi 2 % zaokrąglonych do 100kg w górę, nacisk o wartości 12,5 t. Wobec tego przyjęto, że przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej zostało przekroczone o 25%. Skutkowało to stwierdzeniem wykonywania przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, czego konsekwencją była kara pieniężna w wysokości 15.000 zł, nałożona m.in. na podstawie art. 140aa ust. 1 i 3, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 p.r.d. Należy zauważyć, że przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu stwierdzono po zważeniu pojazdu, co zostało utrwalone w protokole kontroli. Kierujący pojazdem podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń. Przed rozpoczęciem ważenia został pouczony przez kontrolerów o zasadach przeprowadzenia tej czynności, co także potwierdził swoim podpisem. Kierowca został ponadto przesłuchany w charakterze świadka przez kontrolujących inspektorów. W zeznaniach potwierdził prawidłowość ustaleń kontrolnych. W tej sytuacji kwestionowanie przez skarżącą prawidłowości czynności kontrolnych jest nieuzasadnione. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania prawidłowości protokołu kontroli, zwłaszcza że strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważałaby prawidłowość ustaleń kontrolnych. Z kolei co do prawidłowości wskazań wyników pomiaru, kierowca w protokole przesłuchania oświadczył, że w pojeździe, którym wykonywał przejazd, były zainstalowane urządzenia wskazujące nacisk osi na drogę. Przed rozpoczęciem przejazdu kierowca sprawdził te urządzenia i wskazywały one nacisk na pojedynczą napędową oś wielkości 11,3 t. Tak więc kierowca był świadom, że ujawniony nacisk na pojedynczą oś napędową skutkował nienormatywnością pojazdu w czasie przejazdu po drodze o nacisku do 10 t, co jest okolicznością przesądzającą o braku dołożenia należytej staranności przez podmiot zawodowo zajmujący się przewozem towarów w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Co więcej, kierowca - mimo że nie znał dokładnej masy poszczególnych palet - był świadom nieprawidłowości związanych z rozmieszczeniem ładunku na pojeździe, zgłaszał bowiem załadowcy zastrzeżenia w tym zakresie. Pracownicy załadowcy nie uwzględnili jednak zgłaszanych uwag. Skład orzekający nie dostrzegł uchybień w argumentacji organu dotyczącej przeprowadzenia procedury ważenia przy użyciu wag SAW 10C/II. Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w [...] z terminem ważności do dnia [...] lutego 2017 r. Miejsce ważenia legitymowało się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia [...] października 2015 r. Pomiary zawarte w jego treści wskazują, że pomierzone spadki mieszczą się normie, tj. poniżej 2%. Ponadto pochylenie terenu w miejscu ważenia (protokół pomiaru pochylenia terenu) odpowiadało wymogom nachylenia terenu wskazanym w instrukcji obsługi wag. Co do prawidłowości zastosowania do pomiarów wag SAW 10C/II kierowcy w trakcie kontroli zostały przedstawiane zasady działania i obsługi wag SAW II/Seria II, a w aktach jest instrukcja ich używania. Użyte wagi były IIII klasy dokładności ważenia (świadectwa ich legalizacji), co było zgodne z wymogami stawianymi w tym zakresie przez świadectwo homologacji (świadectwo homologacji). Użyte podczas kontroli wagi były elektronicznymi wagami przenośnymi do pomiarów statycznych. Z protokołu kontroli wynikało, że obie wagi zostały użyte w parze przez co powstał tzw. pomost wagowy do pomiarów obciążenia osi. Kierowca potwierdził w zeznaniach powyższe działania kontrolujących. Według wskazań wag, nacisk pojedynczej osi napędowej wynosił 12,8 t (wyniki pomiarów zawarte w protokole kontroli), a przyjęty przez kontrolujących dla odpowiedzialności przewoźnika - po dokonanych odliczeniach - 12,5 t. Z materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Warto w tym miejscu wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II GSK 2301/11 z dnia 5 marca 2013 r. (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że "skoro użyta do ważenia waga posiadała ważne świadectwo legalizacyjne i używana była zgodnie z instrukcją obsługi, to nie ma podstaw do kwestionowania wyników tego ważenia". Ustaliwszy zaś powyższe organ uprawniony był do nałożenia kary za stwierdzone naruszenia przepisów o ruchu drogowym. Organy nie miały obowiązku poszukiwania dalszych dowodów dla dodatkowego poparcia dokonanych już w sprawie ustaleń, np. poprzez przeprowadzenie dowodów z odczytów z wag preselekcyjnych, przez które przejeżdżał w dniu kontroli pojazd skarżącego. Postępowanie dowodowe nie jest bowiem celem samym w sobie, lecz stanowi poszukiwanie odpowiedzi, czy określony stan faktyczny wypełnia dyspozycję określonej normy prawa materialnego. Przedmiotem dowodzenia i ustalania mogą być więc jedynie okoliczności istotne dla sprawy, a nie wszystkie okoliczności, które w sposób pośredni lub bezpośredni się z nią w jakikolwiek sposób wiążą. Fakt zaś, że materiał dowodowy zebrany w sprawie został odmiennie od woli strony skarżącej i inaczej oceniony przez organy, nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania zawartych w k.p.a. W konsekwencji zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i wynika z niepodważonego protokołu kontroli. Wskazać należy, że orzecznictwo sądowe przywiązuje istotne znaczenie do funkcji dowodowej ww. protokołu (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2005 r., VI SA/Wa 1224/04 LEX nr 205475). Sporządzenie protokołu znajduje umocowanie w art. 74 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 z późn. zm., dalej: u.t.d.). W myśl powołanego przepisu z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, a jego kopię doręcza się kontrolowanemu (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Do protokołu kontroli, kontrolowany może wnieść zastrzeżenia (ust. 2). Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego odnotowuje się w protokole (ust. 3). Jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Protokół korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Podnieść należy, że obowiązki które związane były z przejazdem, wynikają z mocy powszechnie obowiązujących przepisów prawa i są tożsame dla wszystkich uczestników związanych z wykonywanym przejazdem. Obowiązki te określają sposobu przewożenia ładunku, warunki techniczne pojazdu i związane z nimi parametry normatywne kontrolowanego pojazdu, warunki związane z uzyskaniem określonej kategorii zezwolenia, kwestie podzielności ładunku i wynikającą z tego faktu możliwość uzyskania określonej kategorii zezwolenia, dopuszczalne naciski osi przewidzianych dla danej drogi. Treść ust. 2 i 3, 5 art. 61 p.r.d. jasno wskazuje, że ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Ładunek umieszczony na pojeździe powinien być zabezpieczony przed zmianą położenia lub wywoływaniem nadmiernego hałasu. Podmiot wykonując przejazd winien mieć wiedzę na temat przewożonego ładunku w zakresie jego właściwości i ilości, trasy oraz parametrów pojazdu, którym przejazd jest wykonywany. Następnie powinien wystąpić o stosowne zezwolenie, a jeżeli przepis prawa stoi na przeszkodzie w jego uzyskaniu powinien rozważyć zmianę sposobu przejazdu, aby nie narażać się na negatywne konsekwencje finansowe. Podkreślić przy tym należy, że odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd jest odpowiedzialnością niezależną od odpowiedzialności np. załadowcy i że kara pieniężna może być nałożona np. na załadowcę równocześnie, obok podmiotu wykonującego przejazd, a nie zamiast tego podmiotu. Zgodnie z art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d., karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1. Organ zasadnie uznał, że pomiędzy zachowaniem strony skarżącej, a stwierdzonym naruszeniem istnieje normalny i bezpośredni związek przyczynowy, a strona w toku postępowania, ani na etapie odwoławczym nie przedstawiła dowodów wskazujących, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Sąd podzielił zatem stanowisko organu co do braku wystąpienia przesłanek wyłączających odpowiedzialność przewoźnika. Z treści art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. wynika, że postępowanie umarza się, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, iż strona dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem bądź nie miała wpływu na powstanie naruszenia. W ocenie Sądu nie wystarczy jednak jedynie zakwestionować swojej odpowiedzialności oraz oświadczyć, iż dochowało się należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz, że nie miało się wpływu na powstanie naruszenia. Z konstrukcji cytowanego przepisu wynika, że to skarżący powinien udowodnić okoliczności na poparcie twierdzeń przywołanych w toku postępowania administracyjnego, a czego nie uczynił. Okoliczności, że kierowca nie brał czynnego udziału w załadunku i nie miał wpływu na cały proces załadunku, nie wystarczą do uznania, że podmiot wykonujący przejazd dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem. Podsumowując, naruszenie, którego dopuściła się strona skarżąca - jako przewoźnik polegało na tym, że w dniu kontroli przewoziła towar, będący ładunkiem o charakterze podzielnym, pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Konsekwencją tego było nałożenie kary na podstawie ww. przepisów. Odnosząc się do wątpliwości strony skarżącej co do możliwości wykonywania ustawowych obowiązków organu przez osobę pełniącą obowiązki GITD, Sąd zauważa, iż co prawda powołanie danej osoby na stanowisko pełniącego obowiązki organu wiąże się z brakiem piastuna tego organu, np. na skutek jego odwołania z funkcji organu, jednak sytuacja taka nie może oznaczać, że organ administracji do czasu powołania nowego piastuna organu nie może wykonywać ustawowo powierzonych mu zadań i kompetencji. Rozwiązaniem zapobiegającym, swoistemu paraliżowi organu, w niniejszej sprawie GITD, jest właśnie powołanie osoby pełniącej obowiązki tego organu, pomimo, iż przepisy ustawy o transporcie drogowym nie regulują powyższej kwestii. Brak więc piastuna organu musi być, w zakresie umożliwiającym funkcjonowanie organu, wypełniony przez stosowne działanie, w tym przypadku, Prezesa Rady Ministrów uprawnionego do powołania GITD na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, z późn. zm.). Podstawową bowiem cechą administracji publicznej jest zasada ciągłości jej działania. Działalność organu musi być tak zorganizowana, aby zapewniać nieprzerwane i stałe jego funkcjonowanie, umożliwiające organowi wypełnianie swoich ustawowych czynności i obowiązków. Utożsamianie zatem organu administracji publicznej tylko z piastunem organu (osobą fizyczną) stanowiłoby zagrożenie dla funkcjonowania tej zasady. W literaturze prawniczej podkreśla się, że w oparciu o rozwiązania prawa ustrojowego należy przyjąć, że wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym. Oznacza to, że brak piastuna organu administracji publicznej nie przerywa bytu organu administracji publicznej, przyjęta zaś w prawie ustrojowym koncepcja organizacyjno-przedmiotowa zapewnia trwałość organu administracji publicznej (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2993/12, za: B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministarcyjnym, Państwo i Prawo z 2006 r. nr 11). Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.