VI SA/Wa 945/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. S.A. od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w sprawie wymierzenia tej Spółce kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) – ul. [...] w rej. ul. [...] w [...] o łącznej pow. 2.126,00 m² w terminie od dnia 16.12.2010 r. do 21.12.2010 r. z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, objętym decyzją nr [...] w wyniku prowadzenia robót związanych z budową komory [...] na kolektorze dosyłowym do oczyszczalni ścieków "[...]", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższych decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń: Decyzją z dnia [...] listopada 2010r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. S.A. (dalej "skarżąca", lub "M." lub "Spółka") z dnia [...].10.2010r., Prezydent [...] zezwolił skarżącej na zajęcie elementów pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] tj. jezdni – 364,00 m², trawnika – 1545,00 m², chodnika – 217 m², łącznie – 2126,00 m², w terminie od dnia [...].10.2010 r. do dnia [...].12.2010 r. na czas budowy komory [...] na kolektorze dosyłowym do oczyszczalni ścieków "[...]". W dniu [...].12.2010 r. skarżąca złożyła do ZDM kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie, w terminie od dnia [...].12.2010 r. do dnia [...].01.2011 r. pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w celu prowadzenia robót polegających na budowie komory [...], na kolektorze dosyłowym do oczyszczalni "[...]". Z uwagi na termin złożenia wystąpienia (tj. [...].12.2010 r.) o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie robót, od dnia [...].12.2010 r. do dnia [...].01.2011 r., w pasie drogowym ul. [...], organ uznał, że nie jest możliwe wydanie decyzji zgodnie z wolą strony, tj. z początkowym terminem zajęcia od dnia [...].12.2010 r., gdyż wymagałoby to, od zarządcy drogi, wydania zezwolenia z datą wsteczną, co organ uznał za czynność niedopuszczalną. Przedmiotowe zezwolenie wydane zostało zatem od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia [...].12.2010 r. (decyzja Prezydenta [...] z dnia [...].01.2011r. nr [...] zezwalająca na zajecie pasa drogowego ul. [...] w celu prowadzenia robót, w terminie od dnia [...].12.2010r. do dnia [...].01.2011r.) W konsekwencji wydanych przez zarządcę drogi decyzji administracyjnych nr [...] z terminem zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót od dnia [...].10.2010 r. do dnia [...].12.2010 r. oraz decyzji nr [...] z terminem zajęcia od dnia [...].12.2010 r. do dnia [...].01.2011 r., okres od dnia [...].12.2010 r. do dnia [...].12.2010 r. nie był objęty żadnym z wydanych zezwoleń. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania organ decyzją z dnia [...].10.2012 r. nr [...] wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w [...] po terminie określonym w decyzji nr [...] z dnia [...]. 11.2011r. W dniu [...].11.2012 r. skarżąca od powyższej decyzji wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium"). Decyzją z dnia [...].01.2013 r. o sygn. akt [...], SKO orzekło na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie podziela poglądu organu I instancji w kwestii odpowiedzialności inwestora za prowadzenie robót powierzonych wykonawcy, gdyż w orzecznictwie podnosi się, że biernie legitymowany w sprawie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia co do zasady winien być ten podmiot, który dokonał faktycznego zajęci, a zatem może nim być wykonawca robót. Dlatego też, zdaniem Kolegium organ winien dokonać szczegółowej analizy kontraktu nr [...], łączącego M. S.A. oraz wykonawców robót (w szczególności zapisów zawartych w pkt. 1.6.6. Kolegium wskazało również, że organ winien rozważyć, iż kolejne wnioski o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (z dnia [...].10.2010, [...].12.2010) składało [...] sp. z.o.o przy czym zdaniem Kolegium z akt nie wynika by podpisujący wniosek działał jako pełnomocnik M. Kolegium wskazało również, że organ winien wykazać na podstawie jakich dowodów stwierdził, iż powierzchnia zajęcia pasa drogowego od [...] grudnia 2010r. do [...] grudnia 2010r. wyniosła 2.126m2. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...].05.2014r. nr [...] Prezydent [...] wymierzył M.S.A. karę pieniężną w wys. 206.100,00zł za zajęcie w terminie od dnia [...].12.2010r. do dnia [...].12.2010r. terenu pasa drogowego – drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] w [...] o łącznej pow. 2.126 m2, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi objętym decyzją nr [...] z dnia [...].11.2010r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. S.A., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Skarżąca wskazała, że skarżona decyzja jest niezrozumiała i rażąco narusza prawo. Spółka podniosła, że wydana decyzja błędnie określa podmiot legitymowany biernie w sprawie kary za zajęcie pasa drogowego. Powinien nim być wykonawca robót drogowych, a nie inwestor. Skarżąca zarzuciła zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i postępowania, które w jej ocenie miały wpływ na wynik sprawy. SKO po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...].03. 2016r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 25 lutego 2015r., sygn. II GSK 2326/13 (publ CBOSA) a także wskazał na brzmienie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. z 2015 r., poz. 460 ze zm. – dalej "u.d.p"), który ustanawia odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. SKO wskazało przy tym, że ustawodawca regulując odpowiedzialność administracyjną, przewidzianą we wskazanym wyżej przepisie w związku z art. 40 ust.2 pkt 1 u.d.p. nie wyszczególnił żadnych cech, którymi winien charakteryzować się podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną z tytułu prowadzenia robót w pasie drogowym z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Zasadnym, zdaniem SKO jest zatem twierdzenie, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady będzie to podmiot, na którego rzecz są prowadzone roboty. SKO przyjęło zatem, że organ I instancji po ponownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, prawidłowo ustalił, że podmiotem w imieniu i na rzecz którego prowadzono roboty w inkryminowanym pasie drogowym było M. S.A. Zdaniem Kolegium organ I instancji zebrał oraz prawidłowo przeanalizował materiał dowodowy w niniejszej sprawie, z którego jednoznacznie wynika, że występujący o wydanie zezowania na zajęcie pasa drogowego pracownik wykonawcy, działał w imieniu i na rzecz inwestora tj. M. S.A. W ocenie SKO organ I instancji prawidłowo ustalił również – w oparciu o zgromadzone dowody – powierzchnię zajętego pasa drogowego. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnych okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że powierzchnia faktycznie zajętego pasa drogowego była inna niż ta ustalona przez organ. Kolegium uznało przy tym, że organ I instancji nie miał obowiązku przeprowadzania oględzin, czy też w inny sposób dokumentowania powierzchni zajętego pasa drogowego, skoro strona sama we wniosku określiła jego powierzchnię. SKO nie dostrzegło również naruszenia art. 7, art. 8 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wbrew prezentowanemu wcześniej stanowisku organu odwoławczemu. Kolegium wskazało, iż możliwe jest ustalenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego na wykonawcę robót, tym niemniej może do tego dojść gdy spełnione są określone warunki. Kolegium rozpoznając poprzednio niniejszą sprawę nie przesądziło powyżej kwestii, nakazując organowi I instancji przeprowadzenie postepowania dowodowego w tym zakresie. Niezgadzając się z w/w decyzją SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło M. S.A. skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. Naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez dokonania zbadania powierzchni podlegającej naliczeniu kar, oględzin, szkiców oraz innych czynności faktycznych i prawnych niezbędnych dla należytego zbadania czy i w jakim zakresie oraz terminie doszło do zajęcia pasa drogowego, oraz oparcie decyzji wyłącznie na fakcie złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie kolejnej decyzji o pozwolenie na zajęcie pasa drogowego; 2. Naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację skutkującą wydaniem decyzji wobec niewłaściwego podmiotu, w sytuacji gdy decyzja winna być wydana wobec wykonawcy, który dokonał zajęcia pasa drogi, tj. wobec H. S.A. w upadłości układowej, P.Sp. z o.o. w upadłości oraz K. S.A. 3. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w konsekwencji błędnego określenia stron postępowania i skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Jednocześnie w myśl art. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. – dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 kpa lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga również, że stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę wg. powyższych kryteriów, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...], który nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego po upływie terminu określonego we wcześniej udzielonym zezwoleniu z dnia [...] listopada 2010r.. Materialnoprawną podstawę działania organów w rozpatrywanej sprawie stanowił przepis art. 40 u.d.p., zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2). W rozpoznawanej sprawie skarżąca uzyskała zezwolenie na zajęcie elementów pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] tj. jezdni – 364,00m², trawnika = 1.545,00 m², chodnika – 217 m², łącznie – 2.126 m², w terminie od dnia [...].10.2010 r. do dnia [...].12.2010 r. na czas budowy komory [...] na kolektorze dosyłowym do oczyszczalni ścieków "[...]" (decyzja z dnia [...].11.2010 r., nr [...]). W dniu [...].12.2010 r. pełnomocnik skarżącej złożył do Zarządu Dróg Miejskich kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie, w terminie od dnia [...].12.2010 r. do dnia [...].01.2011 r. pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w celu prowadzenia robót polegających na budowie komory [...], na kolektorze dosyłowym do oczyszczalni "[...]". Przedmiotowe pozwolenie na zajęcie elementów pasa drogowego organ wydał od dnia [...].12.2016 r., czyli od dnia złożenia wniosku przez stronę. Sąd podziela przy tym stanowisko organu, że nie mógł on wydać ww. zezwolenia z datą wsteczną tj. od dnia [...].12.2010 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Powyższe rozumowanie prowadzi do wniosku, że w dniach [...].12.2010 r. – [...].12.2010 r. skarżąca zajmowała ww. elementy pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Okoliczność tę potwierdziła w istocie sama strona występując o wydanie zezwolenia od dnia [...].12.2010 r., czyli od dnia następnego po upływie terminu poprzedniego zezwolenia. Organ ustalając powyższy stan faktyczny oparł się również na ustaleniach poprzednio wydanej spółce decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego do dnia [...].12.2010 r. Zarówno w złożonym przez stronę wniosku (z dnia [...].12.2010 r.) jak i w poprzednio wydanej decyzji, powierzchnia zajęcia odpowiada powierzchni określonej w decyzji wymierzającej karę pieniężną. Mając zatem na względzie zasady doświadczenia życiowego należy przyjąć, że powierzchnia faktycznie zajętego pasa drogowego nie będzie odmienna od tej o jaką wnioskowała sama skarżąca. Skoro zatem sama skarżąca we wniosku określiła jego powierzchnię, organ nie miał – zdaniem Sądu - obowiązku przeprowadzenia oględzin, czy też w inny sposób dokumentowania powierzchni zajętego pasa drogowego. Nie można zatem uznać za zasadny zarzut skarżącego dotyczący nienależytego zbadania przez organ stanu faktycznego sprawy. W myśl art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. w związku z art. 104 kpa oraz na podstawie uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego nr 148, poz. 3717 ze zm.) za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 – 6. Przepisy ustawy o drogach publicznych regulujące wymierzenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nakładają na zarządcę drogi obowiązek orzeczenia kary pieniężnej, gdy ustali nielegalne zajęcie, a więc rozstrzygnięcie organu ma charakter związany. Oznacza to, że po stwierdzeniu takiego stanu faktycznego – w tym mieści się także zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem okresu na jaki udzielone było zezwolenie – organ administracji publicznej nie ma możliwości swobodnego wyboru rodzaju rozstrzygnięcia, tylko musi zachować się tak jak nakazują mu przepisy prawa – to jest wymierzyć w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty. Nie ma też możliwości miarkowania kary lub jej różnicowania w zależności od indywidualnej sytuacji strony, lecz musi ją wymierzyć w wysokości wynikającej z przywołanych przepisów prawa. Wskazując na treść art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. podkreślić trzeba, że przywołany przepis nie precyzuje od kogo pobiera się opłatę. Dlatego też w każdej sprawie, w której organy wszczęły postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, powinny one określić kto jest podmiotem w imieniu i na rzecz którego prowadzone były roboty drogowe w inkryminowanym pasie drogowym. Tylko bowiem ten podmiot może być obciążony stosowną karą. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10 (dostępne w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że stroną postepowania w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest co do zasady właściciel urządzenia usytuowanego w pasie drogowym, on jest bowiem podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacji z organem administracyjnym. Dopuszcza się odpowiedzialność innego podmiotu, o ile jednak inna osoba dokonana zajęcia pasa drogowego na własną rzecz i we własnym imieniu. W skardze skarżąca zarzuciła, że organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy, nie ustalił bowiem podmiotu, na który powinna zostać nałożona kara pieniężna. Zdaniem skarżącej podmiotem odpowiedzialnym za przekroczenie terminu określonego w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego jest wykonawca robót. W ocenie Sądu powyższy zarzut jest niezasadny. Niewątpliwie prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania inwestycji inwestor może powierzyć innemu podmiotowi – wykonawcy. Wtedy należy uznać, że wykonawca prowadzi roboty na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora. W sytuacji natomiast, gdy inwestor nie ubiegał się o zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, może o nie wystąpić wykonawca. Wtedy należałoby uznać, że wykonawca zajmuje pas drogowy w celu wykonania przyjętego na siebie zobowiązania. Wtedy w przypadku przekroczenia terminu określonego w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, podmiotem odpowiedzialnym będzie wykonawca robót, na którego organ powinien nałożyć karę pieniężną. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpoznawanej sprawie. Decyzją z dnia [...].05.2014 r. Prezydent [...] udzielił przedmiotowego zezwolenia skarżącej (inwestorowi). Zatem podmiotem, który występował o udzielenie zezwolenia była skarżąca. W tej sytuacji stosunek cywilnoprawny jaki łączył skarżącą – inwestora z wykonawcą prac pozostaje poza sferą zainteresowań organu administracji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.