VI SA/Wa 949/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2009 r. działając na zasadzie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 § 1 kpa i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79 poz. 856 ze zm) po rozpatrzeniu odwołania Z. M. (dalej jako skarżący) od decyzji Prezydenta W. z [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw z art. 15 ust 3 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz 874 ze zm, dalej jako u.t.d.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. [...] czerwca 2007 r. Prezydent W. udzielił skarżącemu licencji o numerze [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Licencję wydano do [...] sierpnia 2053 r. Postanowieniami z [...] września 2008 r. i z [...] października 2008 r. Prezydent W. postanowił o przeprowadzeniu kontroli ww. przedsiębiorcy w zakresie spełnienia wymogów będących podstawą do wydania licencji, do której przeprowadzenia obligowany jest przepisami prawa co najmniej raz na pięć lat. Postanowienia doręczono stronie na zasadzie doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Zawiadomieniem z [...] grudnia 2008 r. Prezydent W. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia skarżącemu udzielonej licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Zaskarżoną decyzją Prezydent W., działając na podstawie art. 15 ust 3 pkt 1 u.t.d., cofnął skarżącemu licencję wydaną [...] czerwca 2007 r. na wykonanie transportu drogowego taksówką. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedsiębiorca nie podjął stosownych działań i nie przedstawił w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83 u.t.d. i dlatego orzeczono o cofnięciu licencji. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Wnosząc o przywrócenie licencji podniósł, iż nie otrzymał żadnego powiadomienia o kontroli, bądź awizo z Poczty Polskiej, przy czym mogła mieć miejsce sytuacja, że "jego była żona nie informowała go o awizach, bądź świadomie, chcąc zrobić mu na złość, niszczyła awizo". Wyjaśnił, iż licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką zapewnia mu jedyne źródło utrzymania, w sytuacji gdy ma na utrzymaniu dwoje dzieci w wieku [...] i [...] lat, którym z uwagi na kłopoty ze zdrowiem, zapewnia dostęp do opieki lekarskiej. Podkreślił, że jest taksówkarzem od 1990 r., zawsze stawiał się na każde wezwanie i poddawał kontroli. Również teraz, gdyby o takiej kontroli wiedział poddałby się jej. W konkluzji wniósł o cofnięcie wydanej decyzji i wyznaczenie nowego terminu kontroli, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji, że w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym zasadnym było cofnięcie skarżącemu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W sytuacji gdy skarżący nie przedstawił informacji i dokumentów potwierdzających spełnienie wymogów do wykonywania transportu drogowego taksówką, nie było możliwe dokonanie kontroli zgodnie z przepisami ustawy i warunkami licencji. Organ odwoławczy zauważył, że Prezydent W. dwukrotnie podejmował próbę przeprowadzenia kontroli, wydając w tym zakresie stosowne postanowienia z [...] września 2008 r. i [...] października 2008 r. Wprawdzie pierwsze postanowienie z [...] września 2008 r. jak uznał organ, nie zostało doręczone w sposób prawidłowy. Jednak drugie postanowienie z [...] października 2008 r. w, ocenie organu, uznać należy za doręczone prawidłowo. Ostatecznie [...] grudnia 2008 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia udzielonej licencji, doręczając je w sposób prawidłowy, w trybie art. 44 k.p.a. Organ wskazał, że okoliczności nieudanych prób dokonania doręczeń pism osobiście skarżącemu w trybie art. 43 i 43 k.p.a. znalazły odzwierciedlenie na druku dowodów doręczenia poprzez stosowne adnotacje urzędu pocztowego: "wobec niemożności doręczenia pisma adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się oddać adresatowi złożyłem je w dniu 05.11.2008 r. w UPT nr [...], a zawiadomienie o tym umieściłem na drzwiach adresata", "awizowano powtórnie 12.11.2008 r.", "wobec niemożności doręczenia pisma adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się oddać adresatowi złożyłem je w dniu 11.12.2008 r. w UPT nr [...], a zawiadomienie o tym umieściłem na drzwiach adresata", "awizowano powtórnie 18.12.2008 r.". W tych okolicznościach uznanie doręczenia pism skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a. ze skuteczne, było zdaniem SKO, prawidłowe. Jednocześnie organ zauważył, że relacje między małżonkami pozostają bez wpływu na skuteczność doręczenia tych pism, a sytuacja materialna i rodzinna skarżącego nie może mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, polegającą na błędnej wykładni art. 44 § 2 k.p.a. o doręczeniu zastępczym i zniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając postawiony zarzut skarżący zwrócił uwagę na wynikającą z powyższego przepisu kolejność umieszczenia awizo i zarzucił, że organ przyjął, że awizo zostało dokonane prawidłowo w sytuacji, gdy dopiero niemożność umieszczenia awiza w skrzynce pocztowej pozwala na pozostawienie go na drzwiach mieszkania. Uznał, że organ powinien wyjaśnić jaka była tego przyczyna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że w przedmiotowej sprawie znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru pism adresowanych do skarżącego, z których wynika, że zawiadomienie o pozostawieniu awiza zostało umieszczone w drzwiach adresata. Jednocześnie organ, wobec zarzutów skargi, uzyskał z Poczty Polskiej informację, że zawiadomienia pozostawiono w skrzynce adresata, a adnotacje listonosza mogą być nieczytelne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny przeprowadza kontrolę zaskarżonego aktu i aktów poprzednich według kryterium ich zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym, według stanu rzeczy istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Sąd zatem nie może brać pod uwagę zmian stanu faktycznego lub prawnego, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji, dokumentów, które powstały po jej wydaniu itp. Dokonując oceny zasadności wniesienia przez Z. M. skargi na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego z [...] marca 2009 r. Sąd doszedł do przekonania , że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, uznały, że zaistniały przewidziane w art. 15 ust 3 pkt 1 u.t.d., przesłanki cofnięcia licencji, albowiem skarżący nie przedstawił w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów, o których mowa w art 8 ust 2 i 3, art. 14 i art. 83 u.t.d. Skarżący twierdził, że nie otrzymał wezwania o złożenie takich informacji i dokumentów. Dlatego też w sprawie niniejszej w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć, czy organy zasadnie uznały, że przesyłki kierowane do skarżącego były doręczane mu prawidłowo w trybie doręczenia zastępczego, albowiem to obowiązkiem organu jest należyte zbadanie czy przesyłka została prawidłowo doręczona. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, jak również w doktrynie podkreśla się, iż skoro instytucja doręczenia zastępczego stwarza domniemanie doręczenia, to zasady stosowania tej instytucji winny być ściśle przestrzegane. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że podmiot zeń korzystający nie będzie mógł skutecznie powoływać się na domniemanie doręczenia. Skuteczność doręczenia dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. zależy więc od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek w tym przepisie określonych, a więc: niemożności doręczenia pisma adresatowi, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy, pozostawienia przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym, umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce korespondencyjnej lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. oraz upływu czternastodniowego terminu przechowania pisma w placówce pocztowej. Wszystkie te okoliczności muszą być ustalone w sposób niebudzący wątpliwości i wynikać z materiału dowodowego sprawy, przede wszystkim z tzw. zwrotnego poświadczenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki, bowiem to na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez powołany przepis warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia zastępczego. Podkreślić trzeba, że z uwagi na ustanowienie w omawianym przepisie tzw. fikcji prawnej doręczenia, wymienione w nim warunki muszą być spełnione w sposób nie nasuwający zastrzeżeń, a realizacja zasady szybkości postępowania nie może nastąpić z uszczerbkiem dla zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konieczność łącznego spełnienia wszystkich przesłanek skutkujących powstaniem domniemania doręczenia wyprowadzana jest również z faktu, że stanowi ona wyjątek od zasady bezpośredniego doręczenia pism adresatowi (por. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2001 r. sygn. akt II SA 2871/00 LEX nr 53460, z dnia 8 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1722/97 LEX nr 45642, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1871/06 LEX nr 304129, z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 201/06 LEX nr 197577). Ugruntowany jest przy tym pogląd, że dla uznana, iż doszło do doręczenia pism w trybie określonym w art. 44 k.p.a., nie jest wystarczające stwierdzenie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki, koniecznym jest zaznaczenie przez doręczyciela, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki, gdzie i w jakim terminie może ją odebrać (powołane wyżej wyroki: z dnia 2 marca 2006 r. III SA/Wa 201/06 i z dnia 19.12.2006 r. VII SA/Wa 1871/06). Sformułowanie art. 44 § 2 k.p.a. przesądza, że przepis ten formułuje nie tylko bezwzględnie wiążący obowiązek pozostawienia zawiadomienia w określonych miejscach, zamknięty katalog miejsc zamieszczenia zawiadomienia, ale także wiążącą ich kolejność. Podmiot doręczający powinien umieścić zawiadomienie w skrzynce na korespondencję, a dopiero gdy umieszczenie zawiadomienia w ten sposób nie jest możliwe, to może uczynić to w ten sposób, że umieści zawiadomienie albo w drzwiach mieszkania adresata, albo w drzwiach pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje obowiązki zawodowe lub w miejscu widocznym na tej nieruchomości. Umieszczenie zawiadomienia w innym miejscu i kolejności niż wskazane w powyższym przepisie jest prawnie bezskuteczne. (po. A. Wrobel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd II). Istotne jest również i to, że na druku dowodu doręczenia musi znajdować się adnotacja o przyczynie nieoddania przesyłki adresatowi (por. orzeczenie SN z 25 sierpnia 19999 r. III CKN 621/99). W aktach administracyjnych nadesłanych Sądowi znajdują się druki potwierdzenia odbioru postanowień z [...] września 2008 r. i [...] października 2008 r. Organ odwoławczy uznał, że pierwsze z tych postanowień nie zostało doręczone prawidłowo, brak jest bowiem adnotacji, gdzie pozostawiono awiza. Analizując dowód doręczenia postanowienia z [...] października 2008 r. organ przyjął, iż zostało ono doręczone w sposób prawidłowy, albowiem wobec niemożności doręczenia pisma adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się oddać adresatowi pismo zostało złożone w urzędzie pocztowym [...] listopada 2008 r., a zawiadomienie o tym zostało umieszczone na drzwiach adresata. Takie odczytanie zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma adresowanego do skarżącego obligowało organ do wyjaśnienia, dlaczego zawiadomienie o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym pozostawiono na drzwiach mieszkania skarżącego, skoro w pierwszej kolejności winno być ono umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej. Uznanie w tych warunkach prawidłowości doręczenia zastępczego nastąpiło z naruszeniem art. 44 § 2 k.p.a. albowiem jak wskazano powyżej, naruszenie wiążącej doręczającego kolejności miejsc, w których należy umieścić zawiadomienie, powoduje, że umieszczenie zawiadomienia jest prawie bezskuteczne. Już po złożeniu skargi i wobec zarzutów w niej sformułowanych organ uzyskał informację z urzędu pocztowego, o umieszczeniu zawiadomień o złożeniu pisma w skrzynce adresata. Pozostaje ona w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi przez organ odwoławczy w tym zakresie, która to sprzeczność powinna zostać wyjaśniona w sposób niebudzący wątpliwości w toku ponownego rozpoznania sprawy. Sąd zwraca przy tym uwagę na nieczytelność adnotacji znajdujących się w zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia z [...] października 2008 r., które w takiej postaci nie mogą być przez Sąd w żadnym zakresie zweryfikowane. Powyższe okoliczności są o tyle istotne, że jak podkreślono na wstępie, organ prowadzący postępowanie musi dysponować niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o nadejściu przesyłki, pozostawieniu jej w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas, z akt musi też jednoznacznie wynikać, gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone. Skutek prawny doręczenia mogą mieć bowiem tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w § 2 art. 44 k.p.a. W tym kontekście zauważyć należy, że jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych notatek służbowych, organ I instancji, badając prawidłowość dokonanych doręczeń, koncentrował się jedynie na datach kolejnych awiz, nie analizując pozostałych przesłanek określonych w art. 44 k.p.a. Organ winien także rozważyć, czy ogólne stwierdzenie "wobec niemożności doręczenia pisma adresatom" czyni zadość obowiązkowi wskazania w tym formularzu zindywidualizowanej przyczyny uniemożliwiającej doręczenie właściwe temu konkretnemu adresatowi. Powyższy zwrot stanowi bowiem powtórzenie zapisu zawartego w art. 44 § 2 k.p.a, a niemożność doręczenia pisma adresatowi jest punktem wyjścia dla zastosowania instytucji doręczenia zastępczego. Powyższe uwagi dotyczące sposobu doręczenia pisma skarżącemu i jego uznania przez organ za doręczone prawidłowo odnoszą się również do doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z [...] grudnia 2008 r. albowiem doręczenie to zostało dokonane w taki sam sposób, jak omówione powyżej doręczenie postanowienia z [...] października 2008 r. Dopiero niebudzące wątpliwości ustalenie, że skarżący odebrał kierowanie do niego wezwania do złożenia stosownych informacji i dokumentów pozwoli organom na wszczęcie procedury cofnięcia licencji w oparciu o przepis art. 15 ust 1 pkt 3 u.t.d. Art. 15 ust 3 u.t.d., w przeciwieństwie do ust 1 tegoż artykułu nie formułuje bezwzględnego obowiązku organu do cofnięcia licencji, lecz kwestię tę pozostawia uznaniu administracyjnemu. W sytuacji gdy decyzja ma charakter uznaniowy (inaczej niż decyzja wydawana na podstawie art. 15 ust 1 u.t.d., która jest decyzją związaną) okoliczności przewidziane w pkt 1 art. 15 ust 3 u.t.d. nie są wystarczającą przesłanką do zastosowania przewidzianej w tym przepisie sankcji. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było także cofnięcie licencji zawsze gdy zaistnieją okoliczności wymienione w tym przepisie, to również w tym przypadku zobligowałby organ do wydania decyzji cofającej licencję. Tymczasem kwestię tą pozostawił uznaniu organu, który w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia powinien wskazać dlaczego, w sytuacji niemożności przeprowadzenia kontroli działalności prowadzonej przez skarżącego, zdecydował się na skorzystanie z możliwości cofnięcia mu licencji. Zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca stanowiska organu w tym zakresie nie zawierają i w tej sytuacji decyzje te w omawianym zakresie należy uznać za dowolne. Przedstawione stanowisko organu w tej kwestii jest o tyle istotne, że jak w przypadku skarżącego, cofnięcie licencji rodzi dotkliwe skutki sprowadzające się do utraty źródła zarobkowania. Rozpoznając ponownie sprawę organ uznając, że zachodzą przesłanki do cofnięcia skarżącemu licencji swoje stanowisko powinien w sposób precyzyjny i jednoznaczny wyjaśnić, odnosząc je przy tym do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a.