VI SA/Wa 955/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2010 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia M. Sp. z o.o. z siedzibą we W. uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Przed Wojewodą [...] toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie spełnienia przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], dalej zwana skarżącą, warunków określonych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123 poz. 776 z późn. zm.). M. Sp. z o.o. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej (zwanego dalej Ministrem) uchylającą decyzję I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania (sprawa o sygn. akt VI SA/Wa 723/06). W okresie oczekiwania na rozstrzygnięcie sądowe skarżąca dnia [...] marca 2006 r. złożyła wniosek (pismo z dnia [...] kwietnia 2006 r.) o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu wydania wyroku. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wojewoda [...] odmówił zawieszenia postępowania. Spółka zaskarżyła to rozstrzygnięcie do Ministra Pracy i Polityki Społecznej. W dniu [...] marca 2008 r. spółka M. złożyła nowy wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego. Jako podstawę prawną wniosku wskazała art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 101 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku o zawieszenie podniosła okoliczność, że Minister nie rozpoznaje jej zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, które to postanowienie zapadło na skutek jej poprzedniego wniosku o zawieszenie. Prawidłowe rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił zawieszenia postępowania sprawie spełniania przez skarżącą spółkę warunków określonych w art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Jako podstawę prawną postanowienia wskazał art. 98 § 1 i 101 § 1 k.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła spółka M. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Jako podstawę prawną swego działania Minister powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła na powyższą decyzję spółka M. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji opartej na niepełnym stanie faktycznym i odniesienie się przez organ do nieznanego stronie postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w sytuacji, w której postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2006 r. zostało już poddane kontroli sądowej i zapadło prawomocne rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2365/08 stwierdził nieważność decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2008 r. Sąd stwierdził rażące naruszenia prawa. Wskazał, iż zgodnie z art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają sprawy, co do istoty, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 101 k.p.a. w kwestii zawieszenia postępowania organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie. Zawieszenie postępowania ma na celu zatrzymanie jego biegu z powodu zaistnienia przyczyn wymienionych w k.p.a. Wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, które jest w toku, nigdy nie może być bezprzedmiotowy, bowiem postępowanie trwa, a strona chce je zatrzymać. Wniosek taki może natomiast być nieuzasadniony, jeżeli nie zachodzi jedna z przesłanek zawieszenia wymieniona w k.p.a. Wniosek o zawieszenie toczącego się postępowania musi więc zawsze być rozpoznany merytorycznie i brak podstaw do uznania go za bezprzedmiotowy. Sąd stwierdził, iż brak jakiejkolwiek podstawy prawnej, aby w kwestii zawieszenia postępowania organ II instancji wypowiadał się w formie decyzji, która to forma zarezerwowana jest dla rozstrzygnięć merytorycznych lub wyjątkowo, dla rozstrzygnięcia procesowego o umorzeniu postępowania w całej sprawie administracyjnej (art. 105 k.p.a), albo umorzeniu postępowania przed organem I lub II instancji (art. 138 § 1 pkt 2 i pkt 3 k.p.a.). Umorzenie postępowania kończy sprawę definitywnie i dlatego rozstrzygnięcie to zapada w formie decyzji. Sąd wskazał, iż organ II instancji kontrolując postanowienie w przedmiocie zawieszenia, wypowiedział się w formie decyzji nie mając ku temu podstawy prawnej, gdyż w przedmiocie zawieszenia organ (także II instancji) orzeka postanowieniem (a organ orzekał przecież w przedmiocie zawieszenia postępowania). Naruszenie przepisu o jednoznacznym brzmieniu (art. 101 § 1 k.p.a.) i orzekanie bez podstawy prawnej stanowi rażące naruszenie prawa, którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po drugie, organ decyzją uchylił postanowienie Wojewody i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Tak sformułowana decyzja, wydana z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. pozwala przypuszczać, że umorzone zostało całe postępowanie w sprawie administracyjnej o spełnienie przez M. Sp. z o.o. warunków określonych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Minister chciał umorzyć jedynie postępowanie w kwestii zawieszenia postępowania, a umorzył postępowanie przed organem I instancji. Taka rozbieżność między sentencją a uzasadnieniem decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie musi odnosić się do podjętego rozstrzygnięcia. Po trzecie wreszcie, jak wskazano wyżej, dopóki postępowanie administracyjne trwa, wniosek o jego zawieszenie nie jest bezprzedmiotowy i k.p.a. nie przewiduje możliwości umorzenia postępowania w kwestii tego wniosku, zatem musi on być rozpoznany merytorycznie. W tym stanie rzeczy Sąd mając na względzie wskazane wyżej liczne i rażące naruszenia prawa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. WSA wskazał, iż rozpatrując ponownie zażalenie strony organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania, rozpatrzy kwestię zawieszenia postępowania merytorycznie, mając na względzie, że wniosek strony oparty był na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś organ I instancji orzekał na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Organ weźmie też pod uwagę, że w razie zaistnienia przesłanek z art. 97 § 1 k.p.a. każde postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu i na żądanie strony obligatoryjnie ulega zawieszeniu, niezależnie od tego, czy strona złoży w tej kwestii stosowny wniosek. Organ rozważy, czy istniała przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ będzie miał na względzie, że przejście sprawy administracyjnej do organu II instancji w żadnym razie nie stanowi przejścia sprawy do innego organu, który rozstrzyga zagadnienie wstępne (prejudycjalne) w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a jest jedynie zwykłym etapem postępowania instancyjnego i nie może powodować zawieszenia postępowania (wstrzymania jego biegu). Ponownie rozpatrując sprawę Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Nie powołał się na cyt. wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ani na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazał, iż organ I instancji rozpatrując wniosek strony nie zbadał, czy wniosek był oparty na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który wskazała strona czy też na art. 98 § 1 k.p.a. Zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wskazał, iż rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła na powyższe postanowienie M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia opartego na niepełnym stanie faktycznym i prawnym, pomimo, iż organ II instancji posiadał z urzędu wiedzę, iż postępowanie administracyjne w sprawie spełniania przez nią warunków określonych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] września 2009 r., co czyni niedopuszczalnym badanie wniosku o zawieszenie postępowania. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe jego zastosowanie w sytuacji gdy organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy, a w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] września 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. M. Sp. z o.o. została zwolniona od wpisu sądowego od skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że miał świadomość, iż w dacie wydania zaskarżonego postanowienia była już rozstrzygnięta sprawa posiadania statusu zakładu pracy chronionej ale to rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Zaskarżone postanowienie zostało wydane po ponownym rozpatrzeniu wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie spełniania przez skarżącą warunków określonych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Poprzednio wydane rozstrzygnięcie organu II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2365/08 stwierdził nieważność decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2008 r. Wyrok stał się prawomocny od dnia 1 grudnia 2009 r. W myśl art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażoną w tym przepisie zasadę należy rozumieć w ten sposób, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Oznacza to, iż obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. W przedmiotowej sprawie, nastąpiła istotna zmiana okoliczności faktycznych, bowiem zostało zakończone postępowanie właściwe, główne, tj. postępowanie administracyjne w sprawie spełniania przez skarżącą warunków określonych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Organ II instancji w dniu [...] września 2009 r. wydał ostateczną decyzję w tym zakresie. Prowadzenie postępowania w sprawie zawieszenia postępowania, które zostało już zakończone daje podstawy do postawienia organowi zarzutu naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. Sąd zauważa, iż Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylając zaskarżonym postanowieniem rozstrzygnięcie organu I instancji postawił zarzuty, które Sąd zawarł w ocenie prawnej i wytycznych i które zostały skierowane do organu II instancji a nie organu I instancji. Wydanie w tej sytuacji rozstrzygnięcia kasacyjnego uzasadnia również postawienie zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. oraz naruszenia art. 153 p.p.s.a. Należy podkreślić, iż zawieszenie postępowania jest zagadnieniem procesowym, "wpadkowym" w stosunku do głównego nurtu sprawy administracyjnej. Skoro zatem postępowanie w sprawie głównej zostało zakończone, bezprzedmiotowe jest dalsze prowadzenie postępowania w sprawie "wpadkowej" i organ odwoławczy na podstawie art. 138 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. powinien umorzyć postępowanie zażaleniowe. Mając na względzie powyższe i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O niewykonywaniu decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.), które stanowią jedynie koszty zastępstwa procesowego, gdyż spółka była zwolniona od kosztów sądowych.