VI SA/Wa 957/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie : Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Asesor WSA Ewa Marcinkowska Protokolant: Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2005r. sprawy ze skargi P. S.A. w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] grudnia 2004 roku; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. S.A. w Z. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nałożył na P. S.A. w Z. karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Od tej decyzji strona złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego zarzucając naruszenie art. 80 ust. 1 i 3, art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie gospodarczej oraz przepisów ustawy o transporcie drogowym. Podnosił, iż kierowca zatrzymał się na polecenie osoby kontrolującej a prawo zatrzymywania się na przystankach posiada na podstawie umowy, jaką zawarł z ich właścicielem. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 oraz lp. 1.2.2. pkt 3 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, iż podstawą faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W toku kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2004 r. przy udziale osoby wyznaczonej z Urzędu [...] ustalono, iż pojazd o numerze rejestracyjnym [...] kierowany przez M. M. zatrzymał się na przystanku przy ul. [...] oraz na dwóch przystankach przy ul. [...], które to przystanki nie znajdują się w aktualnym rozkładzie jazdy. Kierowca oświadczył, iż pamięta, że zawsze autobusy zatrzymywały się na w/w przystankach. Organ wskazał, iż argumenty zawarte w odwołaniu o posiadaniu zgody właściciela na korzystanie z tych przystanków, które zawsze znajdowały się w rozkładzie jazdy tylko zostały z niego wykreślone nie mogły stanowić podstawy do uwzględnienia odwołania, skoro sama strona przyznaje, że przystanki zostały wykreślone z zezwolenia. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o transporcie drogowym: art. 22 ust. 1, art. 92 ust. 1 i lp. 1.2.2. pkt 3 załącznika do tej ustawy. Zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym określa miejscowości, w których znajdują się przystanki. Przedsiębiorca wykonujący transport drogowy na podstawie wydanego zezwolenia, który narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości określonej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Do podniesionych zarzutów naruszenia wskazanych przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej Główny Inspektor Transportu Drogowego nie ustosunkował się. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący wnosił o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 80 ust. 1 i 3 i art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, przez przeprowadzenie niedozwolonej kontroli, polegającej na wykonywaniu czynności kontrolnych jednocześnie przez dwa podmioty, tj. przez Urząd [...] oraz przez Inspekcję Transportu Drogowego. Czynności kontrolne zostały przeprowadzone bez okazania legitymacji służbowej i upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Wskazał, iż przeprowadzona kontrola była zaplanowaną kontrola przedsiębiorstwa, która wymaga zastosowania trybu wskazanego w art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie gospodarczej, tj. dostarczenia kontrolowanemu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli; upoważnienie do dnia dzisiejszego nie zostało mu doręczone. Podniósł, iż kontrola inspirowana przez Urząd [...] miała ukarać go za kwestionowanie pozwoleń wydanych na wykonywanie przewozów na korzyść innych przewoźników z naruszeniem przepisów prawa oraz za interwencje u Marszałka Wojewódzkiego na celowe opóźnianie wydania zmiany zezwolenia. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2005 r. wskazał, iż już po złożeniu przedmiotowej skargi Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpatrzył i uchylił dwie decyzje Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego dotyczące identycznych kontroli drogowych, przeprowadzonych w tym samym dniu, w tym samym składzie osobowym i na tej samej trasie, stwierdzające podobne uchybienia. W kolejnych pismach z dnia [...] sierpnia 2005 r. oraz z dnia [...] września 2005 r. (data przesyłki pocztowej) skarżący kwestionował fakt dołączenia do akt sprawy protokółu z dnia [...] listopada 2004 r. Po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] listopada 2004 r. pracownicy skarżącego udali się do siedziby organu w celu zaznajomienia się z aktami. W aktach sprawy nie było protokołu z dnia [...] listopada 2004 r. i skarżący nie mógł się do niego ustosunkować, co narusza ustawę o swobodzie gospodarczej oraz art. 9 i art. 10 k.p.a. Załączył odpisy dwóch zezwoleń wraz z rozkładami jazdy z zamieszczonymi spornymi przystankami na potwierdzenie oświadczeń kierowców o zatrzymywaniu się na tych przystankach zgodnie z prawem. Kwestionował również wiarygodność protokołu z dnia [...] listopada 2004 r., podnosząc, iż nie można wszczynać postępowania w oparciu o dokument sporządzony w późniejszym czasie. Na rozprawie skarżący podkreślał, że posiada różne zezwolenia na te same trasy ale z różnymi przystankami i oświadczenia kierowców o zatrzymywaniu się na przystankach dotyczyły zezwoleń, na podstawie których miał prawo zatrzymywać się. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga jako zasadna zasługuje na uwzględnienie. Organy Inspekcji Transportu Drogowego przy podejmowaniu decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) związane są rygorami procedury administracyjnej. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Muszą w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, kontroli dokonywały dwie osoby: przedstawiciel Urzędu [...] oraz inspektor transportu drogowego. Pierwszy z nich został upoważniony do kontroli przedsiębiorstwa w dniu [...] listopada 2004 r. przez Marszałka Województwa [...] – organu, który wydał skarżącemu zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób. Upoważnienie określało zakres kontroli: przeprowadzenie postępowania kontrolnego w zakresie prawidłowości wykonywania przewozów regularnych osób. Zasady przeprowadzania kontroli u przedsiębiorcy zawarte zostały w art. 79-82 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Stosownie do art. 82 ust. 1 nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, za wyjątkiem sześciu sytuacji wskazanych w tym przepisie. Jedną z nich (pkt 3) jest sytuacja, gdy odrębne przepisy przewidują możliwość przeprowadzenia kontroli w toku prowadzonego postępowania dotyczącego przedsiębiorcy. Przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidują możliwość kontroli dokumentów przez osoby wskazane w art. 89 podczas przejazdu, wykonywanego w ramach transportu drogowego. Nie ma racji zatem skarżący zarzucając zaskarżonej decyzji, naruszenie przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W tym samym czasie mogła być przeprowadzana kontrola z upoważnienia marszałka województwa jak i kontrola drogowa dokonywana przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Tryb przeprowadzania kontroli w zakresie zgodności wykonywania transportu drogowego z przepisami ustawy i warunkami udzielonej licencji lub zezwolenia albo zaświadczenia został określony w art. 84 i art. 85 ustawy o transporcie drogowym. W myśl art. 85 ust. 3 czynności kontrolne przeprowadza się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego wyznaczonej. W aktach sprawy brak jest dokumentu wyznaczającego kierowcę autobusu do uczestniczenia w czynnościach kontrolnych dokonywanych przez upoważnionego kontrolera. Odnośnie pozostałych zarzutów naruszenia przepisów, jakich dopuściła się osoba dokonująca kontroli z upoważnienia marszałka województwa nie podlegają one ocenie sądu, przedmiotem oceny jest decyzja wydana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Ustalenia dokonane przez inspektora i zapisane w protokole z kontroli opierały się nie na własnych ustaleniach kontrolującego a na obserwacjach osoby wyznaczonej z Urzędu Marszałkowskiego. Protokół zawiera sprzeczne ustalenia: wskazano w nim, iż zatrzymania dokonano przy udziale tej osoby a jednocześnie zapisano, iż to ona (Pan B.) podczas jazdy kontrolowanym autobusem stwierdziła nieprawidłowości dotyczące wykonywania przewozu osób. W protokole brak wskazania tych nieprawidłowości. Z zapisanego oświadczenia kierowcy wydaje się, iż nieprawidłowościami tymi jest zatrzymywanie się na przystankach nie wskazanych w rozkładzie jazdy. Protokół został sporządzony i podpisany wyłącznie przez inspektora transportu drogowego. Stanowi to naruszenie przepisu art. 68 § 1 k.p.a., który określa wymagania materialne i formalne protokołu. Podpisanie bez zastrzeżeń protokołu przez kierowcę przedsiębiorcy nie zwalniało organu od obowiązku wskazania, kto i jakich czynności dokonał podczas kontroli oraz jakie stwierdzono nieprawidłowości. Ustalenia te określone w decyzji jako naruszenie warunków określonych w zezwoleniu na przewozy regularne stanowiły podstawę dla nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej. Powołanie się na nieprawidłowości dotyczące wykonywania przewozu osób bez wskazania na czym one polegały, stwierdzone przez inną osobę bez żadnego dowodu na tą okoliczność, bez jej przesłuchania w charakterze świadka, nie mogło stanowić podstawy stwierdzonych uchybień i nałożenia kary pieniężnej. Oświadczenie kierowcy, iż na wymienionych przystankach autobusy zawsze się zatrzymywały - w świetle posiadania przez skarżącego innych zezwoleń i umieszczonymi w rozkładzie jazdy tych przystanków także nie stanowią dowodu na stwierdzone uchybienia. W aktach sprawy znajduje się pismo pt. "Protokół" sporządzony przez Pana P. B. w dniu [...] listopada 2004 r., ale jak zasadnie podnosił skarżący, nie mógł on stanowić podstawy do wszczęcia w dniu [...] listopada 2004 r. postępowania. Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., organ I instancji wprawdzie powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i przesłał protokół z kontroli sporządzony przez inspektora oraz wyznaczył termin siedmiu dni na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów ale ograniczył tę możliwość do jednego dnia – poniedziałku. W określonym terminie, we wskazanym dniu, strona była pozbawiona możliwości zapoznania się z dowodami i materiałami zebranymi w sprawie. W aktach sprawy, oprócz protokołu z kontroli znajdowały się również kserokopie biletów, które jak wynika z odpowiedzi na skargę stanowiły również dowód w sprawie. W tym stanie, podjęcie decyzji przez organ I instancji nastąpiło z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy a organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję nie naprawił wskazanych uchybień oraz nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest podstawą do uchylenia obydwu decyzji w całości. Stosownie do art. 152 powyższej ustawy, uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.