VI SA/Wa 959/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2011 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę [...] Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., na podstawie art. 92 ust. 1, ust. 4, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej jako u.t.d. - lp. 6.5.4 załącznika do tej ustawy oraz art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671 ze zm.) – dalej jako u.p.d.t.n., nałożył na F. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako F.) karę pieniężną w kwocie 5000 zł za nieprzesłanie wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania za rok 2009 z działalności przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych lub związanego z tym przewozem załadunku lub rozładunku tych towarów. Decyzję wydano w następujących ustaleniach; W spółce F., [...] Inspektor Transportu Drogowego przeprowadził kontrolę, która rozpoczęła się w maju 2009 r. obejmując okres działalności przedsiębiorstwa – rok 2009 i I kwartał 2010 r. Pismami z dnia [...] września 2010 r. zawiadomiono spółkę o zamiarze wszczęcia kontroli wzywając do wyznaczenia osoby upoważnionej do reprezentowania przedsiębiorcy w trakcie kontroli oraz do przedłożenia dokumentów w tym rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy za 2009 r. i dokumentów związanych z wykonywaniem przewozu, załadunku lub rozładunku towarów niebezpiecznych. Spółka w wykonaniu wezwania przedłożyła m.in. umowę z dnia [...] października 2007 r. z doradcą ds. bezpieczeństwa w transporcie materiałów niebezpiecznych, upoważnienie osoby wyznaczonej do reprezentowania spółki w czasie kontroli i sprawozdanie za rok 2009 z działalności przedsiębiorstwa w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych, sporządzone w imieniu przedsiębiorcy przez doradcę ds. bezpieczeństwa w dniu [...] stycznia 2010 r. i nadane w Urzędzie Pocztowym [...] w dniu 1 lutego 2010 r. Na podstawie zgromadzonych dokumentów i przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono protokół kontroli stwierdzający przesłanie do [...] Urzędu Wojewódzkiego sprawozdania z działalności przedsiębiorstwa w zakresie czynności związanych z załadunkiem i rozładunkiem towarów niebezpiecznych za rok 2009 w dniu 1 lutego 2010 r. Protokół został podpisany przez osoby upoważnione do reprezentowania spółki bez wniesienia uwag. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2010 r. powiadomiono spółkę F. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z naruszeniem obowiązku złożenia wymaganego sprawozdania w terminie, informując stronę o przysługujących jej prawach z art. 10 § 1 k.p.a. Następnie w dniu [...] października 2010 r. przesłuchano w charakterze świadka pracownika spółki, który zeznał, że nie pamięta dokładnej daty złożenia sprawozdania za rok 2009 r. W takich ustaleniach [...] Inspektor Transportu Drogowego wydał wymienioną na wstępie decyzję administracyjną. W uzasadnieniu decyzji przytoczył ustalenia kontroli stwierdzając wykonywanie przez spółkę czynności z zakresu załadunku lub rozładunku towarów niebezpiecznych oraz ich przechowywania. W związku z tym spółka była zobowiązana do 31 stycznia każdego roku składać roczne sprawozdanie wojewodzie z tej działalności. Sprawozdanie to zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 1 lutego 2010 r., a więc z naruszeniem terminu z art. 23 ust. 2 pkt 1 u.p.d.t.n., co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości określonej w decyzji. Od decyzji spółka F. złożyła odwołanie domagając się jej uchylenia. Skarżąca podkreślała, że niedopełnienie obowiązku wysłania sprawozdania w zakreślonym przepisem art. 23 ust. 2 pkt 1 wymienionej ustawy terminie nie nastąpiło z jej winy. Dzień 31 stycznia 2010 r. był niedzielą, a więc w tym dniu nie można było nadać w placówce pocztowej przesyłki. Powołując się na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego strona stwierdziła, że zachowała terminy wywodzone z procedury administracyjnej. Odnosząc się do powołanego w decyzji I instancji wyroku sądu administracyjnego, podniosła, iż przepisy ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych nie stanowią lex specialis do przepisów k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Cytując przepis art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż jest to termin prawa materialnego. Został on sformułowany w akcie prawnym o charakterze materialnym. Zatem do tego terminu nie mają zastosowania reguły procesowe z art. 57 § 4 k.p.a., zgodnie z którymi jeżeli termin przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień powszedni. Nie miało więc znaczenia, że ostatni dzień terminu przypadał na niedzielę - dzień ustawowo wolny od pracy. Strona bowiem miała obowiązek dokonać nadania sprawozdania do dnia 31 stycznia 2009 r. Na spółce ciążył obowiązek złożenia sprawozdania w terminie zakreślonym przepisem ustawy, z tych powodów nie mogła powoływać się na przesłanki z art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, przez wskazywanie na okoliczności, których nie mogła przewidzieć. Od powyższej decyzji F. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzeniem kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy to jest: art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 57 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Ponadto strona podniosła, iż organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym materiałów niebezpiecznych oraz art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Strona podtrzymując argumentację prezentowaną w odwołaniu, ponownie podniosła, iż spełniła obowiązek złożenia rocznego sprawozdania z działalności poprzez nadanie go w placówce pocztowej w dniu 1 lutego 2010 r. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z treścią art. 57 § 4 k.p.a., gdy koniec terminu przypadał na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni, w niniejszym przypadku był to poniedziałek 1 lutego 2010 r. Zdaniem skarżącej określenie w ustawie o przewozie drogowym materiałów niebezpiecznych, terminu złożenia sprawozdania nie wyklucza stosowania przepisów k.p.a., w sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie. Powołując się na orzecznictwo strona podkreśliła, iż do terminów przewidzianych w ustawie będą miały zastosowanie przepisy k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 23 ust. 2 pkt 1 u.p.d.t.n. - przedsiębiorca lub inny podmiot, o których mowa w art. 21 ust. 1, jest obowiązany przesłać wojewodzie jeden egzemplarz rocznego sprawozdania, w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Nie jest sporne ustalenie organu administracji o nadaniu przez skarżącą w placówce pocztowej sprawozdania w dniu 1 lutego 2010 r. Podkreślenia wymaga, że z przepisu art. 23 ust. 2 pkt 1 u.p.d.t.n. dla podmiotu wykonującego przewozy drogowe towarów niebezpiecznych wynikają dwa obowiązki: przesłanie sprawozdania i zachowanie terminu dla wykonania tego obowiązku - do 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Kontrola organu administracji ustaliła fakt wykonywania przez spółkę w roku 2009 przewozów drogowych towarów niebezpiecznych. Zatem spółka obowiązana była do przesłania w tym zakresie sprawozdania wojewodzie z tej działalności. Aby skutecznie wykonać obowiązek nałożony przepisem art. 23 ust. 2 pkt 1 u.p.d.t.n. należało również dochować terminu wskazanego w tym przepisie. Jednakże termin ten został przekroczony. Jak podkreślał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 marca 2010 r. wydanym w sprawie VI SA/Wa 2193/09, przepis art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych jest przepisem prawa materialnego określającym bezpośrednio obowiązki wymienionych w nim podmiotów. Obowiązki te nie wymagają konkretyzowania w formie decyzji administracyjnej czy innych władczych działań organu administracji publicznej. Przesłanie sprawozdania nie wszczyna jakiegokolwiek postępowania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, wskazując jednocześnie, że termin określony w art. 23 ust. 2 pkt 1 tej ustawy jest przepisem prawa materialnego. Innymi słowy, organ administracji nie wydaje przed upływem tego terminu żadnego orzeczenia wskazującego na obowiązek podmiotu i w związku z tym nie określa terminu do wykonania tego obowiązku. W omawianym przypadku ma wprost zastosowanie zasada - dies interpellat pro homine – termin wzywa za człowieka – przy określonym ustawowo terminie wykonania obowiązku nim zakreślonego, nie zachodzi potrzeba osobnego wezwania do wykonania tego obowiązku. Należy jednocześnie podkreślić, że termin określony w przepisie art. 23 ust. 2 pkt 1 u.p.d.t.n. jest tzw. terminem prawa materialnego. Oznacza to, że do terminu tego rodzaju nie mają zastosowania przepisy procesowe o możliwości zmiany lub przywrócenia tego terminu. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie poglądem przepisów rozdziału 10 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego "Terminy" nie stosuje się do terminów materialnych (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005 r., str. 389 - 390 i przytoczone tam orzecznictwo i literatura). W tej sytuacji nie znajduje uzasadnienia podjęta próba zastosowania przez skarżącą czy to bezpośrednio czy w drodze analogii art. 57 § 4 k.p.a. do terminu wskazanego w przepisie art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych. Odpowiedzialność administracyjna za popełnione naruszenie określone w art. 23 ust. 2 pkt 1 u.p.d.t.n. wynika z faktu niedochowania wskazanego w tym przepisie terminu do złożenia sprawozdania. Zatem powoływanie się na fakt, że dzień 31 stycznia 2009 r. był dniem wolnym od pracy (niedziela) nie ma znaczenia dla naruszenia tego terminu. Przepis nakłada obowiązek złożenia sprawozdania do 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie, a więc zakreślając okres wyrażeniem "do" wskazuje na spełnienie tego obowiązku w przedziale czasowym nie przekraczającym podanej daty. Skutkiem naruszenia przepisu art. 23 ust. 2 pkt 1 u.p.d.t.n. organ administracji zastosował sankcję w postaci nałożonej kary pieniężnej zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 1 u.t.d. i lp. 6.5.4 załącznika do tej ustawy. Nie znajdując zatem podstawy do stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego przez błędne ich zastosowanie lub niewłaściwą interpretację lub naruszenia przepisów procesowych w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.