VI SA/Wa 959/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi "S. Sp. z o.o." z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "S. Sp. z o.o." z siedzibą w [...] kwotę 2058 zł (dwa tysiące pięćdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest decyzja z "(...)" marca 2018 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)" (dalej: "SKO") nr "(...)", wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659, z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania "(...)"Sp. z o.o. (dalej: "Strona", "Skarżący"), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta "(...)"z "(...)"marca 2017 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Stronę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że organ pierwszej instancji decyzją z "(...)" marca 2017 r. nr "(...)", wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 K.p.a., art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust.13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm., dalej: "u.d.p."), wymierzył Stronie karę pieniężną w wysokości 6 023,60 zł za zajęcie pasa drogowego ul. "(...)"w rej. nr "(...)" w dniach 16 września 2016 r. – 22 października 2016 r., poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści ""(...)"..." oraz ""(...)"..." o powierzchni 4.4 m kw. bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ wyjaśnił, że 16 września 2016 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich, Wydziału Kontroli Pasa Drogowego skontrolowali drogę powiatową - ul. "(...)"w rej. Nr "(...)", dz. ewid. "(...)"obręb "(...)"w "(...)". Kontrola wykazała nielegalne zajęcie pasa drogowego poprzez nośnik reklamowy Strony nadwieszony nad pasem drogowym ul. "(...)". Do protokołu oględzin załączono wydruk z map z zaznaczoną reklamą oraz zdjęcie reklamy. Kolejna kontrola pasa drogowego ul. "(...)"w rej. nr "(...)"odbyła się 28 września 2016 r. Wykonano dokumentację zdjęciową. Organ wskazał następnie, że 22 października 2016 r. Zespół Geodetów Zakładu Remontów i Konserwacji Dróg wykonał pomiar sytuacyjny reklamy stojącej na posesji przy ul. "(...)"nr "(...)" w "(...)". Pomiar wykazał, że część reklamy ok. 0,75 m znajduje się nad działką drogową "(...)"z obrębu "(...)". Łącznie powierzchnia reklam w pasie drogowym wyniosła 4,4 m2. W ocenie SKO, zebrany w sprawie materiał dowodowy obligował organ I instancji do wydania decyzji z "(...)" marca 2017 r. Zdaniem SKO, zarządca drogi nie ma żadnego luzu decyzyjnego w zakresie nałożenia lub nienałożenia kary za bezprawne (bez zezwolenia lub po jego wygaśnięciu) zajmowanie pasa drogowego. Ustawodawca nie przewidział również możliwości uwzględnienia w decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego ważnych względów społecznych, oraz możliwości miarkowania (zmniejszenia) wysokości należnej kary. Poczynione ustalenia co do faktu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązują organ do naliczenia kary pieniężnej według zasad określonych w ustawie o drogach publicznych, nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. Organ wyjaśnił następnie, że z porównania znajdujących się w aktach fotografii wynika, że reklama w terminie od 16 września 2016 r. do 22 października 2016 r. nie była przesuwana. Udokumentowanie, że reklama Strony znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach pozwala - uwzględniając zasady doświadczenia życiowego oraz logiki - na sformułowanie wniosku, że obiekt ten częściowo znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym ww. okresie. Strona nie podważyła ustaleń dokonanych w ww. zakresie przez organ I instancji. Nie wykazała, że w dniach, w których zajęcia pasa nie dokumentują zdjęcia, usuwała reklamę z pasa drogowego. Co więcej, zarzucając organowi I instancji, że zaniechał niezwłocznego wszczęcia postępowania, czym uniemożliwił Stronie dokonanie wcześniejszego demontażu nośnika reklamowego wskazuje, że do takiego demontażu wcześniej nie doszło. Odnosząc się do argumentacji Strony o zwlekaniu przez organ ze wszczęciem postępowania w sprawie, SKO, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazało, że nie ma to wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, gdyż przepisy prawa nie określają, w jakim czasie - od pozyskania informacji o konieczności wszczęcia postępowania - organ ma obowiązek takie postępowanie wszcząć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, zaskarżając w całości decyzję SKO z "(...)" marca 2018 r., wniósł o jej uchylenie w całości oraz decyzji I instancji, a także o zasądzenie na Jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 35 § 1 i 3 w zw, z art. 8 i 12 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że przepisy postępowania administracyjnego nie nakładają na organ I instancji obowiązku wszczęcia postępowania w określonym terminie, podczas gdy z przepisu art. 35 § 3 K.p.a. wynika, iż organ administracji publicznej ma obowiązek załatwić sprawę wymagającą postępowania wyjaśniającego nie później niż w ciągu miesiąca, a zaniechanie wszczęcia przez organ I instancji postępowania przez okres prawie trzech miesięcy stoi w sprzeczności z kodeksową zasadą szybkości postępowania, 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż z materiału dowodowego oraz zasad logiki i doświadczenia życiowego wynika, że nośnik reklamowy będący przedmiotem postępowania znajdował się częściowo w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie od 16 września do 22 października 2016 r. pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza tego ustalenia, 3) art. 15 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie merytorycznego odniesienia się do zarzutów Skarżącego wyrażonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, a ponadto poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny, niepełny, ograniczony w rzeczywistości do powtórzenia błędnych ustaleń i poglądów wyrażonych w decyzji organu ! instancji, 4) art. 138 § 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy błędnej, wydanej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji naruszają przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. W niniejszej sprawie na Stronę została nałożona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie nośnika reklamy przy pasie drogowym w taki sposób, że jego część znajdowała się nad działką drogową w granicach pasa drogowego. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., wynika, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Za zajęcie natomiast pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, jak stanowi art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Organ prawidłowo stwierdził, że zarządca drogi nie ma żadnego luzu decyzyjnego w zakresie nałożenia lub nienałożenia kary za bezprawne zajmowanie pasa drogowego. Sąd zgadza się ze stanowiskiem, że zarządca drogi nie ma możliwości miarkowania wysokości należnej kary, ani badania przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, czy też oceny stopnia winy strony. Ponieważ decyzja w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, organ jest zobligowany do wydania tej decyzji w przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Nie można natomiast zaakceptować stanowiska SKO, że przepisy prawa nie określają, w jakim czasie - od pozyskania informacji o konieczności wszczęcia postępowania - organ ma obowiązek wszcząć postępowanie w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w związku z czym zwlekanie z jego wszczęciem nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ, dochodząc do powyższego wniosku całkowicie pominął treść ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających w szczególności z art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 K.p.a., a zakreślających zasadnicze ramy postępowania administracyjnego, w których musi mieścić się działanie organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 8 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie natomiast z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził 16 września 2016 r. nielegalne zajęcie pasa drogowego poprzez nośnik reklamowy Skarżącego, potwierdził je 28 września 2016 r., a 22 października 2016 r. wykonał pomiar, który pozwolił określić część powierzchni reklamy, która znajdowała się w granicach pasa drogowego. O wszczęciu postępowania administracyjnego organ I instancji poinformował Stronę w grudniu 2016 r. zawiadomieniem z 8 grudnia 2016 r., jednak karę pieniężną nałożył za 36 dni, czyli za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi od 16 września 2016 r. do 22 października 2016 r. Powyższe działanie organu I instancji, zaakceptowane przez SKO, jest niezrozumiałe i nie znajduje podstaw prawnych, zarówno materialnych, jak i proceduralnych. Niejasne jest dlaczego organ zwlekał ze wszczęciem postępowania administracyjnego aż do grudnia 2016 r., karę pieniężną natomiast nałożył tylko za część okresu w którym nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego. Jak sam Skarżący wyjaśnił w skardze nośnik reklamowy przesunął poza granice pasa drogowego w grudniu 2016 r., na skutek zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Organ I instancji zatem, bezpodstawnie uznał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie może wszcząć w dowolnym czasie i karę pieniężną nałożyć za dowolny okres zajmowania pasa drogowego przez nośnik reklamowy Skarżącego. Oceniając prawidłowość działania organów w przedmiotowej sprawie, należy uwzględnić, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez organ I instancji z urzędu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono Stronę (postanowienie NSA z 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15). Należy też uwzględnić, że wysokość kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, która wynosi zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p., 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, uzależniona jest od ilości dni tego zajęcia. Jak bowiem wynika z art. 40 ust. 6 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (umieszczania w pasie drogowym reklam), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Jak zostało to już wskazane powyżej, zarządca drogi nie ma możliwości miarkowania wysokości należnej kary. Oznacza to też jednak, że nie może dowolnie przyjąć ilości dni zajęcia pasa drogowego, niezależnie od rzeczywistego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, przez nośnik reklamowy Skarżącego. Niedopuszczalna jest przy tym sytuacja, w której organ w dowolny sposób zwleka ze wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co skutkuje wymierzeniem wyższej kary pieniężnej. Takiemu działaniu organu, sprzeciwiają się właśnie ogólne reguły postępowania administracyjnego. W świetle powyższego Sąd stwierdza, że organ I instancji, stojąc, zgodnie z art. 7 K.p.a., na straży praworządności i będąc zobligowanym do podejmowania również z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie nie tylko interes społeczny, ale i słuszny interes obywateli, powinien w myśl reguły szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), po dokonaniu ustaleń 16 września 2016 r. o zajęciu przez Skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podjąć bez zbędnej zwłoki z urzędu czynności postępowania, polegające na dokonaniu pomiaru część powierzchni reklamy, która znajdowała się w granicach pasa drogowego, informując jednocześnie o tej czynności Skarżącego. Takie działanie organu odpowiadałoby ogólnym regułom postępowania, w tym zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również pozwalałoby na wymierzenie kary pieniężnej za okres rzeczywistego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W niniejszej sprawie kara pieniężna nie została wymierzona za okres rzeczywistego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia przez nośnik reklamowy Skarżącego, czym organ I instancji oraz SKO utrzymując w mocy decyzję I instancji, naruszyły przepisy prawa materialnego, tj.: art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 u.d.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Nie podejmując natomiast w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego bez zbędnej zwłoki, od dnia ustalenia zajęcia przez Skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, organ I instancji naruszył art. 7 w związku z art. 8 i art. 12 K.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zaakceptowało SKO utrzymując w mocy decyzję I instancji. Należy bowiem wskazać, że przy zachowaniu powyższych ogólnych zasad postępowania wymiar kary za zajęcie przez Skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, mógł być mniejszy ze względu na ewentualny wcześniejszy demontaż przez Stronę reklamy. Możliwość tę uprawdopodabnia działanie Skarżącego, podjęte po zawiadomieniu go przez organ o wszczęciu postępowania 8 grudnia 2016 r. i przesunięcie nośnika reklamy poza granice pasa drogowego. Organ, rozpoznając ponownie sprawę weźmie pod uwagę powyższe stanowisko Sądu, uwzględniając jednocześnie, że opisane powyżej naruszenie przepisów postępowania uniemożliwiło w niniejszej sprawie wymierzenie kary pieniężnej za okres rzeczywistego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia przez nośnik reklamowy Skarżącego. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy.