VI SA/Wa 962/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. sprawy ze skargi "[...]" J. N. Spółka jawna z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej "[...]" J. N. Spółka jawna z siedzibą w [...] kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nakładającą na "[...]" J. N. s.j., skarżącą w niniejszej sprawie, karę pieniężną w wysokości 1140,00 zł za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 10 ton. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] listopada 2009 r. w miejscu określonym w protokole kontroli jako "[...]" na odcinku drogi T. – K., przeprowadzona została kontrola pojazdu marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...] kierowanego przez A. Z.. Pojazdem wykonywano krajowy transport drogowy w imieniu i na rzecz przedsiębiorstwa "[...]" J. N. Spółka Jawna. Z kontroli został sporządzony protokół podpisany przez kierowcę bez uwag. W protokole odręcznie skreślono zapis dotyczący stwierdzenia o normatywności bądź nienormatywności kontrolowanego pojazdu. Podczas kontroli pojazd poddano procesowi ważenia w punkcie przystosowanym do statecznego ważenia pojazdów znajdującym się przy drodze krajowej nr [...] kilometr 4+150. Zadeklarowana masa przewożonego ładunku, zgodnie z dokumentem przewozowym (WZ nr [...]) wynosiła 27540 kg. Ważenia dokonano za pomocą wag przenośnych do pomiarów statycznych (nr fabryczne: [...];[...]) i stwierdzono, że nacisk na pojedynczą oś napędową pojazdu silnikowego wynosi 11,27 tony. Kierowca został poinformowany o możliwości przeprowadzenia ponownego ważenia pojazdu, jednak z niej nie skorzystał. Nie okazał też zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w związku z przeprowadzoną kontrolą, pouczając o treści art. 10 § 1 k.p.a. oraz wzywając do przedstawienia wskazanych w piśmie dokumentów. W odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. nadesłał żądane dokumenty i pełnomocnictwo oraz określił zarzuty dotyczące prawidłowości prowadzenia przez organ I instancji postępowania administracyjnego. Stwierdził, iż nie zostały stronie postępowania przedstawione dokumenty legalizacyjne użytych wag, z protokołu kontroli nie wynika czy badany pojazd był pojazdem nienormatywnym, nie wynika również z protokołu czy ruch tego pojazdu odbywał się z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a nadto zdaniem pełnomocnika wątpliwości budzi powołana podstawa prawna przeprowadzonej kontroli. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego - działając na podstawie art. 13g ust. 1, art. 40 c u.d.p. w zw. z l.p. 7 pkt 7 lit. d) załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych , a także na podstawie art. 56 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – dalej: u.t.d.) nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 1140,00 złotych za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 10 ton. Organ stwierdził, iż kontroli drogowej pojazdu dokonano na drodze krajowej [...] w miejscowości [...]. Powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton (Dz. U. 2005 r. Nr 219 poz. 1861) zakwalifikował drogę, na której odbywała się kontrola do dróg, po których mogą się poruszać pojazdy, których masa całkowita nie przekracza 10 ton i w konsekwencji uwzględniając wyniki ważenia odwołując się do art. 40c ust. 1 u.d.p. i l.p. 7 pkt 7 lit. d) załącznika do ustawy o drogach publicznych określił wysokość kary za stwierdzone naruszenia i wymierzył skarżącej 1140,00 złotych za przekroczenie nacisku dla pojedynczej osi napędowej powyżej 11,0 tony do 11,5 tony pojazdów silnikowych. Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. Zarzucił, iż organ nie wykazał w protokole miejsca kontroli pojazdu i bezpodstawnie stwierdził, iż miejscem kontroli była droga krajowa nr [...] w miejscowości [...]. W odwołaniu podniesione zostało, iż skoro nie można miejsca kontroli ustalić na podstawie protokołu, to nie można ustalić podstawowej okoliczności stanowiącej przesłankę odpowiedzialności administracyjnej strony. Strona podkreśliła także, iż z protokołu kontroli nie wynika, iż kontrolowany pojazd jest normatywny. Organowi I instancji zarzucono, iż w protokole kontroli dokonano skreślenia i poprawki bez należytego omówienia tej okoliczności. Strona stwierdziła, iż z protokołu nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, iż kontrolowany pojazd nie był normatywny, a zatem brakuje stwierdzenia nie budzącego żadnych wątpliwości, iż podczas kontroli miał miejsce przejazd pojazdu nienormatywnego. Zdaniem odwołującego, organ nie uzasadnił przesłanek uzasadniających nałożenie kary administracyjnej, a zatem winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Strona stwierdziła, iż w toku postępowania administracyjnego, którego efektem było stwierdzenie, że pojazd nienormatywny poruszał się po drogach bez wymaganego stosownego zezwolenia, organ nie ustalił, czy kierowca nie posiada ww. zezwolenia. Nie dokonano zatem precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego. Strona zarzuciła także, iż organ przeprowadził niniejszą kontrolę na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz.U. z 2003 r. Nr 14, poz. 144), podczas gdy ten akt nie obowiązywał już od 24 lipca 2009 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, ust. la, ust. 1 b pkt. 1, ust. 2, art. 40c u.d.p. oraz lp. 7 pkt 7 lit. d załącznika nr 2 do w/w ustawy, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu decyzji odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy podkreślił, iż kontrola pojazdu marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...] odbyła się w dniu [...] listopada 2009 r. w [...] - [...] północna na drodze krajowej nr [...]. Powyższym zespołem pojazdów kierował A. Z., który wykonywał przewóz kruszywa. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Organ II instancji stwierdził, iż protokół kontroli drogowej nie jest wolny od błędów, ale stwierdzone nieprawidłowości nie powodują konieczności uchylenia wydanej na jego podstawie decyzji administracyjnej. Organ II instancji przyznał, iż błędnie powołano nieobowiązujący w czasie kontroli § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30.12.2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego. Kontrola drogowa została bowiem przeprowadzona w dacie obowiązywania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. Nr 132, poz. 841 ze zm.). Powyższe uchybienie nie ma jednak, zdaniem organu, wpływu na wynik rozstrzygnięcia i jako takie, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. GITD podkreślił, iż kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego, co w związku z ustalonym w wyniku dokonanych pomiarów przekroczeniem dopuszczalnego nacisku na oś pojedynczą stanowi o zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia dokonanego na podstawie prawidłowej oceny materiału dowodowego. W skardze na tę decyzję strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 2 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2007, 123, poz. 845) - w zakresie w jakim organy administracji pomimo wyraźnej treści tego przepisu stosowały akty wykonawcze do nieobowiązującej już treści ustawy, 2) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2008, Nr 132, poz. 841), w zakresie w jakim inspektorzy dokonujący kontroli nie zastosowali w sprawie tego aktu prawnego przeprowadzili kontrolę skarżącego i utrwalili stan faktyczny sprawy w formie niezgodnej z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a następnie na podstawie zebranego materiału dowodowego (protokołu kontroli) organy administracji publicznej nałożyły na skarżącą karę administracyjną, 3) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2002 r. , Nr 14, poz. 144), w zakresie w jakim inspektorzy dokonujący kontroli zastosowali w sprawie wskazane przepisy prawa, przeprowadzili kontrolę skarżącego i utrwalili stan faktyczny sprawy w formie niezgodnej powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a następnie na podstawie bezprawnego materiału dowodowego (protokołu kontroli) Organy administracji publicznej nałożyły na skarżącą karę administracyjną, 4) art. 7 Konstytucji RP (Dz. U. 1997, Nr 78, poz. 483) poprzez prowadzenie kontroli przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] na podstawie nieobowiązującego aktu prawnego tj. Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. 2003. Nr 14, poz. 144). 5) art. 6, 7 ab initio, 8, 9, 10 § 1,81, 107 § 1 i 3, zaś przede wszystkim 75 i 76 ustawy z dni. 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), - dalej: k.p.a., w zakresie w jakim organy administracji ustaliły w oparciu o bezprawne dowody okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i na ich podstawie nałożyły na skarżącą karę; w zakresie w jakim organy administracji wykazały się nie znajomością przepisów prawa oraz nadto w zakresie wskazanym w uzasadnieniu. W uzasadnieniu nawiązano do argumentacji przedstawionej w odwołaniu podkreślając, iż okoliczność przeprowadzenia kontroli drogowej na drodze krajowej nr [...] nie wynika z protokołu kontroli. Strona zarzuciła, iż tylko osoba sporządzająca protokół jest w stanie zrozumieć skrót "[...]" zamieszczony w protokole. Pełnomocnik podniósł, iż postępowanie zostało przeprowadzone bez udziału strony. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję administracyjną, poza wymogami wynikającymi z przepisów ustawy o transporcie drogowym, związany był także rygorami procedury administracyjnej. Postępowanie w tej sprawie winno być zatem prowadzone w sposób zapewniający pełną realizację zasad ogólnych tej procedury i reguł dotyczących postępowania dowodowego. Z art. 6 i 7 k.p.a. statuujących zasadę praworządności i prawdy obiektywnej wynika dla organu administracji publicznej obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, który stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. winien być wyczerpująco zebrany i wnikliwie oceniony, a ustalenia i ocena prawna winny być, zgodnie z wymogiem określonym w art. 107 § 3 k.p.a. przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z przepisem art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej celem określenia konsekwencji prawnych stosowanej normy prawnej w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego adresata. Organy administracyjne są zobowiązane do zebrania i oceny dowodów na okoliczności faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia, czyli takie, które dotyczą przedmiotu postępowania i których ustalenie jest niezbędne dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W ocenie Sądu określenie w protokole miejsca kontroli drogowej poprzez dokładne jednoznaczne wskazanie drogi krajowej, na której został zatrzymany kontrolowany pojazd jest faktem głównym, czyli mającym znaczenie dla załatwienia sprawy. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ administracji publicznej kształtuje tzw. podstawę faktyczną decyzji. Organ I instancji wprawdzie stwierdził, że pojazd zatrzymano w miejscowości [...] – [...] (droga krajowa Nr [...]) jednakże nie wskazał dowodu na podstawie którego takie ustalenie poczynił, a w protokole kontroli brak jest jednoznacznego wskazania miejsca zatrzymania i kontroli. Główny Inspektor Transportu Drogowego będąc jako organ odwoławczy zobowiązany zgodnie z istotą zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) do rozpoznania sprawy w jej całokształcie także nie przeprowadził postępowania w sposób prawidłowy. Mimo jednoznacznego zarzutu skarżącej co do braku możliwości ustalenia na podstawie protokołu kontroli miejsca kontroli stwierdził jedynie, iż kontrolę przeprowadzono na drodze krajowej nr [...] w miejscowości [...], nadal z uchybieniem art. 107 § 3 k.p.a. nie wskazując podstawy tego twierdzenia. Bliżej nie wyjaśniony przez organ skrót "[...]" jest określeniem nieprecyzyjnym i nie określającym wprost miejsca przeprowadzenia kontroli. Podkreślić przy tym należy, iż pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. również nie potrafił wskazać dowodu, na podstawie którego organ ustalił, że pojazd został zatrzymany do kontroli na drodze krajowej nr [...]. Dla niego zatem także skrót [...] (waga) był nieznany. Z powyższego wynika, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego bezkrytycznie podzielił ustalenia organu I instancji co do miejsca kontroli, nie wdając się w ocenę całego materiału dowodowego, w szczególności zaś protokołu kontroli, którym miejsce zatrzymania nie zostało precyzyjnie w sposób zrozumiały dla strony i Sądu określone. Ograniczenie się w przedstawionym wyżej stanie rzeczy do odwołania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do rozporządzeń klasyfikujących drogę na której odbyła się kontrola do kategorii dróg, na której maksymalny nacisk na oś napędową wynosi 10 ton i twierdzenie tylko na tej podstawie, iż nacisk został przekroczony przez pojazd wykonujący przewóz na rzecz strony o 1,27 tony czyni uzasadnionym zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje wadliwością zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia wskazanych w skardze w pkt I przepisów nie stanowią podstawy do stwierdzenia wadliwości decyzji. Wprawdzie, co organ przyznał, iż błędnie wskazano podstawę prawną kontroli odwołując się do nieobowiązującego w jej dacie rozporządzenia MSWiA z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego jednakże w tej dacie w świetle rozporządzenia z dnia 18 lipca 2008 r. istniała podstawa do przeprowadzenia kontroli. Wzór protokołu kontroli w obu tych aktach prawnych był identyczny. Kwestia, iż jak wyżej wskazano w rubryce miejsce kontroli nie wpisano w sposób jednoznaczny miejsca zatrzymania pojazdu jest zagadnieniem odrębnym ocenionym wyżej przez Sąd. W tym stanie rzeczy Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji, w pkt II sentencji - zgodnie z art. 152 p.p.s.a. o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.