VI SA/Wa 964/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant: Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2006 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] września 2004r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2004r. nakładającą na T. M. karę pieniężną 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez licencji. Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] lipca 2004r. w miejscowości H. przy drodze krajowej nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] poddał kontroli drogowej samochód marki [...] nr rej. [...] przeznaczony do przewozu 9 osób, o dopuszczalnej masie całkowitej 2350 kg, będący własnością T. M. nie prowadzącego żadnej działalności gospodarczej. W protokole kontroli stwierdzono, że w samochodzie jechało 7 Ukrainek, a kierowca - właściciel pojazdu T. M. oświadczył, że zabrał je ze stacji kolejowej i przewozi do miejscowości H. oraz, że nie pobrał żadnej opłaty za ten przewóz. W protokole zapisane jest, że pasażerki potwierdziły, iż nie umawiały się z kierowcą co do wysokości zapłaty, płacą zazwyczaj od 50 gr do 2 zł. Kierowca wyjaśnił, że czasami zarobi na paliwo, a czasami dokłada do tego przewozu. Kierowca podpisał protokół bez zastrzeżeń. Organ wszczął postępowanie administracyjne i zażądał do T. M. nr NIP, PESEL, licencji na przewóz osób oraz zezwolenia na regularny przewóz osób z rozkładem jazdy. T. M. wyjaśnił na piśmie, że kobiety podwiózł grzecznościowo, bo padał deszcz, nie ma licencji ani rozkładu jazdy, nie prowadzi przewozów zarobkowych. Zgłosił zastrzeżenia co do sposobu kontroli i agresywnego zachowania kontrolerów. W aktach znajdują się ponadto notatki służbowe inspektorów transportu drogowego. Z notatki służbowej z dnia [...] lipca 2004r. wynika, że inspektorzy chcieli obserwować w pobliżu stacji samochód T. M., ale go nie było. Z notatki z dnia [...] lipca 2004r. również wynika, że samochodu T. M. nie widzieli. Z notatki służbowej z dnia [...] sierpnia 2004r. wynika, że przeprowadzono kontrolę wspólnie z Policją, zatrzymano do kontroli samochód T. M., który przewoził 17 Ukrainek. Został ukarany mandatem. W notatce zapisane jest, że kontrolowany zaprzeczył, aby pobierał pieniądze, zaś inspektorzy w rozmowie z pasażerkami dowiedzieli się, że pobierana jest opłata w wysokości 1 zł. Żadnych świadków nie przesłuchano. Z notatki służbowej z dnia [...] września 2004r. wynika, że przeprowadzono kontrolę wspólnie z funkcjonariuszami Straży Granicznej, zatrzymanym do kontroli samochodem T. M. przewoził 7 osób, które oświadczyły, iż przy wysiadaniu płacą za przejazd 1 zł, zaś kierowca wyjaśnił, że nie pobiera opłaty, czasem dostaje papierosy lub butelkę wódki a czasem drobne pieniądze. Z notatki nie wynika, że za kontrolowany przewóz została pobrana lub chociażby ustalona opłata. Decyzją z dnia [...] września 2004r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] nałożył na T. M. karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym /Dz. U. nr 125 z 2001r., poz. 1371/ oraz lp. 1.1.1. załącznika do tej ustawy, a także art. 4 oraz art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy. W uzasadnieniu wskazał, że opierając się na zebranym materiale tj. protokole i notatkach służbowych uznał, że T. M. prowadził działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej /Dz. U. nr 101 z 1999r. poz. 1178 z późn. zmianami/ oraz wykonywał transport drogowy osób, o którym mowa w art. 4 ustawy o transporcie drogowym, a czynił to nie mając wymaganej licencji. Od tej decyzji odwołał się T. M.. Zaprzeczył jakoby pobierał zapłatę od podwożonych osób. Kiedy jechał w swoich sprawach i spotykał pasażerów podwoził ich ze stacji grzecznościowo i z życzliwości. Dołączył oświadczenia kolegów, do których jechał drogą w pobliżu stacji, potwierdzające częste odwiedziny. Wyjaśnił, że jest inwalidą bez jednej nerki i nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2005r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 p. 1 kpa, art. 5 ust. 1 i art. 103 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym /Dz. U. nr 204 z 2004r. poz. 2088 z późn. zmianami/ oraz lp.1.1.1. załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą nałożenia kary było wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganej licencji, udokumentowane protokołem. Wyjaśnił, że podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymaga posiadania licencji, a powinni ją mieć przedsiębiorcy prowadzący do dnia wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym działalność gospodarczą polegającą na przewozie osób. Organ uznał, że z protokołu kontroli i notatek służbowych wynika, że ukarany wykonywał transport drogowy bez licencji. Wskazał, że "funkcjonariusze publiczni wielokrotnie byli świadkami jak T. M. i jego pasażerki twierdzili, że strona wykonuje tą działalność zarobkowo". Niskie kwoty jakie pobierał i mała opłacalność przedsięwzięcia nie negują faktu wykonywania transportu. "Ponadto strona wykazała, że świadomie naruszała przepisy zważywszy, że pierwsza kontrola miała miejsce [...] lipca 2004r. a ostatnia [...] września 2004r." Obie decyzje T. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o ich uchylenie albo zmianę i stwierdzenie, że nie dopuszczał się naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zarzucał naruszenie prawa materialnego polegające na przyjęciu, że skarżący prowadził działalność transportową oraz naruszenie przepisów prawa procesowego przez jednostronną interpretację dowodów. W uzasadnieniu opisał ponownie wszystkie kontrole oraz wskazał, że dokonywał dozwolonego przewozu z grzeczności i nie pobierał opłaty. Nie prowadzi działalności gospodarczej, nie osiągał dochodu, notatki są ogólnikowe i nie wynika z nich jacy pracownicy dokonali ustaleń. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i wywodził jak w uzasadnieniu swojej decyzji. W pismach procesowych z dnia [...] i [...] marca 2006r. skarżący podniósł, że nie wykonywał transportu drogowego, a okazjonalny przewóz nawet za wynagrodzeniem nie jest transportem. Wyjaśnił, że nigdy nie pobierał żadnych opłat za podwiezienie, a podwoził pasażerów zawsze ilekroć miał miejsce, zaś jeździł często, gdyż aby wyjechać ze swojej wioski L. musi przejeżdżać drogą koło stacji H., ponieważ innej drogi nie ma. Jako były zawodowy kierowca "wyssał z mlekiem matki zabieranie ludzi z drogi", a robi to z życzliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153 z 2002r. poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153 z 2002r. poz. 1270/, dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 p. 1 cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym jej przepisów nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - w niezarobkowym przewozie drogowym osób". Jak wynika z dowodu rejestracyjnego kontrolowanego samochodu [...] - jest on przeznaczony do przewozu 9 osób. Już sam ten fakt powoduje, że zasadniczo przewóz dokonywany kontrolowanym samochodem nie podlega uregulowaniom ustawy chyba, że zostanie wykazane, iż kontrolowany przewóz nie jest przewozem niezarobkowym osób. Inaczej mówiąc tylko zarobkowy przewóz drogowy osób wykonywany tak małym samochodem podlega uregulowaniom ustawy. Zgodnie z art. 48 ustawy o transporcie drogowym samochody, o których mowa w art. 3 /przeznaczone do przewozu 9 osób w niezarobkowym przewozie drogowym osób/ nie mogą być w ogóle kontrolowane przez organy Inspekcji Drogowej. Jak z tego wynika organy Inspekcji Drogowej, przystępując do kontroli samochodu przeznaczonego konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób, powinny skoncentrować się na określeniu charakteru wykonywanego przewozu i ustalić, czy chodzi o zarobkowy przewóz osób. Jeśli przewóz osób nie ma charakteru zarobkowego, przepisów ustawy nie stosuje się, a organy Inspekcji Drogowej nie powinny przewozu tego dalej kontrolować, gdyż zgodnie z cytowanym wyżej art. 48 ustawy samochody służące do przewozu niezarobkowego nie więcej niż 9 osób nie są przedmiotem kontroli Inspekcji Drogowej. Zgodnie z art. 50 ustawy do zadań Inspekcji należy kontrola: 1) dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne oraz przestrzegania warunków w nich określonych; 2) dokumentów przewozowych związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne, o których mowa w art. 1; 3) ruchu drogowego w zakresie transportu, o którym mowa w art. 1, na zasadach określonych w przepisach działu V ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym, a w tym stanu technicznego pojazdów; 4) przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy; 5) przestrzegania szczegółowych zasad i warunków transportu zwierząt; 6) przestrzegania zasad i warunków dotyczących przewozu drogowego towarów niebezpiecznych; 7) wprowadzonych do obrotu ciśnieniowych urządzeń transportowych pod względem zgodności z wymaganiami technicznymi, dokumentacją techniczną i prawidłowością ich oznakowania w zakresie określonym w ustawie z dnia 28 października 2002r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671 oraz z 2004 r. Nr 96, poz. 959, Nr 97, poz. 962 i Nr 173, poz. 1808). Treść powołanego przepisu potwierdza, że organy Inspekcji Drogowej muszą na wstępie ustalić czy chodzi o zarobkowy przewóz osób, a więc transport drogowy osób, a dopiero gdy to potwierdzą, postępują zgodnie z zasadami kontroli transportu drogowego tj. działalności gospodarczej polegającej na przewozie osób pojazdami samochodowymi. Organy kontrolują prawidłowość posiadanych dokumentów i przestrzeganie zasad transportu drogowego osób. Jeśli zarobkowy charakter przewozu osób nie zostanie potwierdzony kontrola powinna zostać zakończona. W sprawie niniejszej postępowanie dowodowe, które powinno być nakierowane na ustalenie charakteru przewozu budzi uzasadnione wątpliwości. Jedynie pierwsza kontrola tj. kontrola przeprowadzona w dniu [...] lipca 2004r. została udokumentowana w sposób zgodny z prawem, tj. sporządzeniem protokołu. Z protokołu tego nie wynika jednak, że kontrolowany przewóz osób był przewozem zarobkowym. Przeciwnie wynika z niego, że pasażerki zaprzeczyły by zapłaciły za przewóz i by opłata i jej wysokość zostały ustalone. Pasażerki nie zostały zresztą przesłuchane w charakterze świadków. Nie został też przesłuchany sam kontrolowany T. M., a opisana w protokole jego wypowiedź jest ogólnikowa i nie stanowi potwierdzenia, że wykonywał w dacie kontroli przewóz zarobkowy osób. Protokół kontroli z dnia [...] lipca 2004r. nie jest więc dowodem, że kontrolowany przewóz był zarobkowym przewozem osób. Kolejne kontrole przeprowadzane były w sposób dowolny, nie odpowiadający szczegółowym uregulowaniom ustawowym i bez sporządzania protokołów wymaganych art. 74 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wskazać należy ponadto, że wszystkie kontrole miały miejsce przed 29 września 2004r. tj. przed dniem utraty mocy obowiązującej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002r. określającego warunki i sposób wykonywania kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz wzory tych dokumentów /Dz. U. nr 120 z 2002r. poz. 1025 z późn. zmianą/. Rozporządzenie to regulowało sposób przeprowadzenia kontroli i sporządzenia dokumentów kontroli, zatem przebieg kontroli i dokumenty z kontroli powinny odpowiadać wymogom rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia "Kontrolujący dokonuje ustaleń stanu faktycznego na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów", a zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia "dowodem są w szczególności dokumenty, pisemne wyjaśnienia kontrolowanego, wyniki oględzin". Zgodnie zaś z § 5 ust. 1 rozporządzenia z przeprowadzonych czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół wg wzoru zawartego w załączniku nr 1 do rozporządzenia. W sprawie niniejszej mimo powoływania się organu na trzy kontrole, jest tylko jeden protokół, zaś pozostałe czynności dokumentowane są jedynie notatkami służbowymi, które nie mogą być w sprawie dowodami zastępującymi protokoły kontroli drogowej. Omawiane działanie inspektorów nie odpowiada ani wymogom ustawy, ani rozporządzenia i narusza art. 72 kpa, który to przepis uprawnia organ do sporządzenia notatki służbowej tylko wtedy, gdy nie jest wymagane sporządzenie protokołu. Dodatkowo wskazać należy, że postępowanie administracyjne prowadzone przed organami Inspekcji Drogowej musi być zgodne nie tylko z uregulowaniami wynikającymi z ustawy o transporcie drogowym, ale także z przepisami i zasadami kpa. W sprawie niniejszej przepisy i zasady kpa były wielokrotnie naruszane. W szczególności przy przebiegu poszczególnych kontroli naruszona została, wynikająca z art. 8 kpa, zasada prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa i wynikająca z art. 9 kpa zasada informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, bowiem przebieg kontroli był niezgodny z przepisami prawa: z przeprowadzonych kontroli nie sporządzono stosownej dokumentacji, nie poinformowano strony o poczynionych ustaleniach, o podstawach tych ustaleń ani o ich skutkach. Naruszona też została, wynikająca z art. 10 kpa, zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Postępowanie toczyło się bez udziału strony, bez informowania jej o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, o zgromadzonym materiale dowodowym, o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, a uznane za dowód w sprawie notatki służbowe były sporządzone bez udziału i wiedzy strony oraz bez poinformowania jej o ich treści. Strona nie została też powiadomiona o zamknięciu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się materiałami sprawy i wypowiedzenia co do ich treści. Zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 P 1 kpa organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 75 kpa stanowi, że "jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków opinie biegłych oraz oględziny". Jak wynika z przytoczonych przepisów w skutecznie prowadzonym postępowaniu dowodowym wszystkie dowody muszą być przeprowadzone w sposób zgodny z prawem, a w szczególności z zasadami kpa. W sprawie niniejszej postępowanie dowodowe przeprowadzono wadliwie, a co za tym idzie - nieskutecznie. Ze zgromadzonego materiału nie wynika zasadnicza okoliczność, że kontrolowany w dniu [...] lipca 2004r. przewóz osób był przewozem zarobkowym. Inne zdarzenia /przewozy osób/ nie zostały w ogóle udokumentowane zgodnie z wymogami ustawy o transporcie drogowym i nie mogą stanowić elementu materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy należy uznać, że przy rozpoznawaniu sprawy niniejszej, a w szczególności w fazie postępowania dowodowego i na etapie jego oceny, doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ponownie rozważy charakter kontrolowanego przejazdu i oceni, czy ze zgromadzonych zgodnie z prawem dowodów wynika w sposób niewątpliwy zasadnicza okoliczność, że przewóz w dniu [...] lipca 2004r. był zarobkowym przewozem osób. Wydając rozstrzygnięcie organ będzie miał na uwadze, że możliwość kontrolowania przez organy Inspekcji Drogowej pojazdu przeznaczonego do przewozu nie więcej niż 9 osób istnieje tylko w zarobkowym przewozie osób, zatem charakter przewozu musi być ustalony zgodnie z obowiązującym prawem i w sposób niewątpliwy. Zważywszy powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 p. 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji i uchylił obie zaskarżone decyzje. O niewykonywaniu uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.