VI SA/Wa 969/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezydent W., na podstawie art. 19 ust. 5 w zw. z art. 20 ust. 8 oraz art. 40 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2, art. 40 ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2015 r, poz. 460 z p. zm.) oraz § 1 pkt 2 i § 3 uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 z p. zm.), art. 104 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., wymierzył M. Sp. z o.o. z siedziba w W. łączną karę pieniężną w kwocie 1273,19 zł za zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. I. w W. (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] marca 2016 r. poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami to jest przyłącza wodociągowego o powierzchni 0,45 m2, w tym 0,30 m2 w jezdni pasa drogowego oraz 0,15 m2 w pozostałych elementach pasa drogowego, co stanowi 0,67% zajęcia jezdni pasa drogowego oraz 0,33 % zajęcia pozostałych elementów pasa drogowego oraz przyłącza kanalizacyjnego o powierzchni rzutu poziomego 0,96 m2 w jezdni pasa drogowego oraz 0,58 m2 w pozostałych elementach pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. W odwołaniu od powyższej decyzji M. Sp. z o.o. z siedziba w W. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a., polegające w szczególności na wydaniu decyzji z pominięciem wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego oraz prowadzeniu postępowania "w sposób niebudzący zaufania do organów". W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że "nie neguje, iż doszło do zajęcia pasa drogowego drogi gminnej ul. I. (dz. ew. nr [...], obręb [...]) w W. poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami tj. przyłącza wodociągowego o powierzchni 0,45 m2, w tym 0,30 m2 w jezdni pasa drogowego oraz 0,15 m2 w pozostałych elementach pasa drogowego, co stanowi 0,67% zajęcia jezdni pasa drogowego oraz 0,33 % zajęcia pozostałych elementów pasa drogowego oraz przyłącza kanalizacyjnego o powierzchni rzutu poziomego 0,96 m2 w jezdni pasa drogowego oraz 0,58 m2 w pozostałych elementach pasa drogowego". Jednakże w ocenie skarżącej Spółki istotną okolicznością pominięta przez organ administracji jest okoliczność, iż Spółka nie wykonywała samodzielnie robót budowlanych związanych z umieszczeniem urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogi gminnej, lecz roboty te na zlecenie spółki wykonywało M. S.A. (dalej "M."), które do dnia otrzymania zaskarżonej decyzji nie poinformowało strony o konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. M. jako spółka w której akcjonariuszem jest Miasto W. winna się kierować szczególnymi zasadami dbałości i zasady i procedury postępowania wyznaczone przez określone przepisy prawa, a w szczególności powinna dbać o interes drugiej strony przy wykonywaniu zleconych prac. Jednocześnie Spółka wskazała, że organ nie dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego będącego podstawą do wydania zaskarżonej decyzji, w związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dot. nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym i w tym zakresie nałożyło karą pieniężną w kwocie 992,32 zł (słownie zł: dziewięćset dziewięćdziesiąt dwa i 32/100) a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wyjaśnił, ze poza sporem pozostają następujące okoliczności faktyczne: 1) Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosku M. Sp. z o.o. złożonego w dniu [...] lipca 2014 r., decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. zezwolił M. Sp. z o.o. na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. I. w W. (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) w okresie od [...] lipca do [...] grudnia 2014 r. (zgodnie z wnioskiem) poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami to jest przyłącza wodociągowego o powierzchni 0,45 m2, w tym 0,30 m2 w jezdni pasa drogowego oraz 0,15 m2 w pozostałych elementach pasa drogowego, co stanowi 0,67% zajęcia jezdni pasa drogowego oraz 0,33 % zajęcia pozostałych elementów pasa drogowego oraz przyłącza kanalizacyjnego o powierzchni rzutu poziomego 0,96 m2 w jezdni pasa drogowego oraz 0,58 nr w pozostałych elementach pasa drogowego w terminie od dnia [...] lipca 2014 r. do dnia [...] grudnia 2014 r.; 2) zajęcie przez M. Sp. z o.o. części pasa drogowego drogi gminnej ul. I. w W. (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami to jest przyłącza wodociągowego o powierzchni 0,45 m2, w tym 0,30 m2 w jezdni pasa drogowego oraz 0,15 m2 w pozostałych elementach pasa drogowego, co stanowi 0,67% zajęcia jezdni pasa drogowego oraz 0,33 % zajęcia pozostałych elementów pasa drogowego oraz przyłącza kanalizacyjnego o powierzchni rzutu poziomego [...] nr w jezdni pasa drogowego oraz 0,58 m2 w pozostałych elementach pasa drogowego trwało aż do dnia [...] marca 2016 r., a więc z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w ww. decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. W treści decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. jednoznaczne nakazano stronie przywrócić pas drogowy do poprzedniego stanu użyteczności, tj. usunięcia urządzenia infrastruktury technicznej, z dniem upływu terminu zakreślonego ww. zezwoleniu (o ile odpowiednio wcześniej Spółka nie wystąpiłaby o wydanie jej nowego zezwolenia na dalszy okres zajmowania tego pasa drogowego), a także o konsekwencjach (karze pieniężnej) grożących jej w przypadku zajmowania pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w decyzji. Pomimo tego, Spółka nie wystąpiła o wydanie jej nowego zezwolenia na dalszy okres zajmowania części pasa drogowego drogi gminnej ul. I. w W. (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) w celu umieszczenia w nim urządzenia infrastruktury technicznej, ani też nie przywróciła tegoż pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności z dniem upływu terminu na jaki wydano zezwolenie - decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił w zaskarżonej decyzji wysokość kary pieniężnej w łącznej kwocie 1273,19 zł, gdyż do obliczeń przyjął 0,67 m2 powierzchni zajęcia jezdni pasa drogowego przez rzut poziomy przyłącza wodociągowego oraz 0,33 m2 powierzchni zajęcia pozostałych elementów pasa drogowego przez rzut poziomy przyłącza wodociągowego, podczas gdy z akt sprawy wynika, że faktyczna powierzchni zajęcia pasa drogowego przez przyłącze wodociągowe wynosiła odpowiednio: 0,30 m2 powierzchni zajęcia jezdni oraz 0,15 m2 powierzchni zajęcia pozostałych elementów pasa drogowego. W związku z powyższym łączną karę pieniężną należało wymierzyć w kwocie 992,32 złotych zgodnie z następującym wyliczeniem: 1) za umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej za okres od dnia [...].01.2015 r. do dnia [...].12.2015 r. w wysokości 812,50 zł obliczona w następujący sposób: - 1,26 m2 powierzchnia zajęcia jezdni pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia (0,30 m2 pod przyłącze wodociągowe + 0,96 m2 pod przyłącze kanalizacyjne) x 50,00 zł (stawka roczna opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni jezdni pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia infrastruktury technicznej - przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego, określona w poz. 4 Załącznika nr 2 do Uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. powołanej w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji) x 10 (kara wynosząca 10-krotność ww. stawki opłaty) = 630,00 zł; - 0,73 m2 powierzchnia zajęcia pozostałych elementów pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia (0,15 m2 pod przyłącze wodociągowe + 0,58 m2 pod przyłącze kanalizacyjne) x 25,00 zł (stawka roczna opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pozostałych elementów pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia infrastruktury technicznej - przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego, określona w poz. 4 Załącznika nr 2 do Uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. powołanej w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji) x 10 (kara wynosząca 10-krotność ww. stawki opłaty) = 182,50 zł; 2) za umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej za okres od dnia [...].01.2016 r. do dnia [...].03.2016 r. w wysokości 179,82 zł obliczona w następujący sposób: - 1,26 m2 powierzchnia zajęcia jezdni pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia (0,30 m2 pod przyłącze wodociągowe + 0,96 m2 pod przyłącze kanalizacyjne) x 50,00 zł (stawka roczna opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni jezdni pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia infrastruktury technicznej - przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego, określona w poz. 4 Załącznika nr 2 do Uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. powołanej w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji) x 81/366 (liczba dni faktycznego zajęcia do liczby dni w roku 2016) x 10 (kara wynosząca 10-krotność ww. stawki opłaty) = 139,43 zł; - 0,73 m2 powierzchnia zajęcia pozostałych elementów pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia (0,15 m2 pod przyłącze wodociągowe + 0,58 m2 pod przyłącze kanalizacyjne) x 25,00 zł (stawka roczna opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pozostałych elementów pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia infrastruktury technicznej - przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego, określona w poz. 4 Załącznika nr 2 do Uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. powołanej w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji) x 81/366 (liczba dni faktycznego zajęcia do liczby dni w roku 2016) x 10 (kara wynosząca 10-krotność ww. stawki opłaty) = 40,39 zł.  W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego: 1. Naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, a mianowicie:  - art. 4 ust.1 oraz art. 40 ustawy o drogach publicznych; - Uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady miasta stołecznego Warszawy z 2004 roku; 2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. - - art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a., polegające w szczególności na wydaniu decyzji administracyjnej z pominięciem wszechstronnego rozpoznania całości materiału dowodowego, - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego tj. prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów, Wskazując na powyższy zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie podzielając podniesionych w niej zarzutów i podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja SKO w [...] wydana w przedmiocie nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ulicy I. w W. jest zgodna z prawem. Wskazać należy, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm., dalej "u.d.p."). Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala zaś dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p., nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 5 u.d.p., nie może przekroczyć 200 zł. Wiążąca w sprawie wysokość stawek ww. zakresie wynika z uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.). Ww. przepisy (art. 40 ust. 12 u.d.p.) ustanawiają więc odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi albo o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2014 r., II GSK 110/13, wskazał, że związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej. W świetle tak pojmowanej istoty kary administracyjnej przyjąć należy, że okoliczności faktyczne, które mają uzasadniać wymierzenie stosownej kary administracyjnej, muszą zostać ustalone w toku postępowania administracyjnego. Dokonując analizy zarówno akt sprawy, jak i zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w toku postępowania wyjaśniły okoliczności istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonał pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, wskazując w uzasadnieniu decyzji przyczyny nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Sąd stwierdza, że Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji dostrzegło w tej decyzji nieprawidłowości odnośnie wysokości ustalonej kary. SKO zasadnie zatem wydało decyzję reformatoryjną i ustaliło prawidłową wysokość kary. Sąd stwierdza, że w toku postępowania administracyjnego, wykazano, że strona skarżąca dopuściła się zajęcia pasa drogowego we wskazany w decyzji sposób. Zajęcie pasa drogowego miało miejsce przez okres dłuższy niż ustalony w stosownym zezwoleniu, którym dysponowała strona. Należy zauważyć, że opłata za samowolne zajęcie pasa drogowego powinna być nałożona na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia lub z przekroczeniem jego warunków. W tej sytuacji, należy uznać, że legitymowanym w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej albowiem osoba zajmująca pas drogowy może umieścić w nim zarówno rzecz własną, jak i cudzą, jednakże dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1-3 u.d.p. istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy (por.m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2012 r., II SA/Ol 1049/11, a także wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r.). Uwzględniając powyższe w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości prawidłowość ustalenie, że to strona skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego ulicy Irysowej bez stosownego zezwolenia. Zdaniem Sądu wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się jednocześnie, że dowód na okoliczność umieszczenia obiektu w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonego w pasie drogowym obiektu z tymi liniami, pozwalający stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego (wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2006 r., VI SA/Wa 1665/07). W ramach kontrolowanej sprawy organy administracji prawidłowo ustaliły, że istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego. Strona skarżąca nie przedstawiła dowodów, które negowałyby tę okoliczność. Sąd uznał zatem, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty zostały przez organ ustalone. Także okres zajęcia pasa drogowego został prawidłowo ustalony w postępowaniu administracyjnym na podstawie danych wynikających ze znajdujących się w aktach dowodów. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, istotne w sprawie okoliczności zostały wykazane bez naruszenia prawa i mają potwierdzenie - w prawidłowo ocenionym przez organ - materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego. Należy także podkreślić, że wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na określony okres nie tworzy dla strony skarżącej żadnego roszczenia na przyszłość, gdyż każde zezwolenie na każdy kolejny okres jest wydawane od nowa, po zbadaniu, czy istnieją przesłanki do wydania zezwolenia w tym nowym okresie. Jeżeli zatem strona miała wydane zezwolenie na konkretny okres to w jej interesie było prowadzenie robót w pasie drogowym w zakreślonym terminie, a następnie doprowadzenie pasa drogowego do stanu poprzedniego. Reasumując należało stwierdzić, że SKO rozpatrzyło całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniło go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie obiektu bez zezwolenia zarządcy drogi. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.