VI SA/Wa 971/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Bartłomiej Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. kwotę 457 (słownie czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm. dalej również jako: uodp) po rozpatrzeniu wniosku z firmy A. SA z siedzibą w P. (powoływanej dalej jako "skarżąca") złożonego w dniu [...] lipca 2006 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego al. K. w rej. ul. L. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego postanowiono odmówić wydania zezwolenia. W uzasadnieniu stwierdzono m.in. że decyzję odmowną wydano ze względu na to, iż w rozpatrywanym przypadku zarządca drogi nie dopatrzył się szczególnego przypadku o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu, umieszczenie reklamy w miejscu wskazanym we wniosku, gdzie występuje wysokie natężenie ruchu, dodatkowo spotęgowałoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego przy al. K. w rej. ul. L.. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła zainteresowana spółka wskazując w jego uzasadnieniu, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2006 r. zwróciła się do organu o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego Al. J. w rej ul. K. pod reklamę o powierzchni 8,97 m.kw. W odwołaniu podniosła, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów zarówno materialnego, jak i procedury administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO) decyzją z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja organu pierwszej instancji dotyczy wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2004 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) Al. K. w rej. ul. L. w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego o pow. 17,11 m.kw. Zdaniem SKO, stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe, gdyż skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia na reklamę o powierzchni 17,11 m.kw. i to na wnioskodawcy (zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 uodp) spoczywa ciężar dowodu, iż wskazana reklama nie będzie miała negatywnego wpływu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym w miejscu jej posadowienia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję spółka zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, art. 7, 77, 79 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in. iż wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2004 r. spółka zwróciła się do organu o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego pod urządzenie reklamowe jednostronne o powierzchni ekspozycyjnej 17,11 m.kw. w pasie drogowym Al. K. w rej ul. L.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 28 września 2007 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że do organu skierowano dwa wnioski o wydanie przedmiotowej decyzji: z dnia [...] listopada 2004 r. (który wpłynął do organu [...] listopada 2004 r.) oraz z dnia [...] sierpnia 2004 r. Pełnomocnik akcentuje, że nie został rozpatrzony wniosek z [...] listopada 2004 r. Wskazuje ponadto, że znajdujące się w aktach sprawy pismo spółki datowane na [...] lipca 2006 r., na które powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji stanowiło modyfikację wniosku z dnia [...] listopada 2004 r. W tym stanie rzeczy, zdaniem pełnomocnika skarżącej, organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy. Pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasową argumentację i oświadczył, że granice sprawy zakreślał wniosek strony z dnia [...] lipca 2006 r. Z zaprezentowanym stanowiskiem nie zgodził się pełnomocnik skarżącej spółki, który podniósł, że pismo z dnia [...] lipca 2006 r nie może być traktowane jako wniosek kompletny bowiem jego treść odnosi się do wcześniejszego wniosku. Udzielając odpowiedzi na pytanie Sądu, pełnomocnik organu stwierdził, że nie jest w stanie wskazać, czy wnioski skarżącej spółki z dnia [...] listopada 2004 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2004 r. nie zostały rozpatrzone w ramach innych postępowań w związku z czym wniósł o odroczenie rozprawy celem wyjaśnienia tej okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił wniosku powyższego nie uwzględnić. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny. Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Z powyższych uregulowań wynika, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi nie czyniąc w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych. Na tle rozpoznawanej sprawy konieczne jest uwypuklenie, iż kluczowe znaczenie dla każdego postępowania administracyjnego ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, albowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe określenie zakresu praw i obowiązków strony tego postępowania. Ustalenie zaś stanu faktycznego sprawy winno nastąpić przy zachowaniu pełnej i poprawnej procedury. Merytoryczna kontrola dokonywana przez sąd administracyjny może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego tj. zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia decyzji. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ nie uczynił zadość wskazanym wyżej obowiązkom. Z przedłożonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. akt administracyjnych wynika, że kolegium nie dostrzegło bądź pominęło braki postępowania oraz istotne wady decyzji organu pierwszej instancji. Nie wdając się w merytoryczną ocenę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji SKO w W. należy stwierdzić, że decyzja ta jest obarczona wadą skutkującą koniecznością jej uchylenia, bowiem do jej wydania doszło z naruszeniem zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że istota dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, przy czym podstawy materialnoprawne obu rozstrzygnięć są te same (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 540/98, Lex 41863). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega (w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot), ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Przy czym zauważyć należy, że organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości. Zasadniczą zatem kwestią, którą należy rozstrzygnąć w niniejszej sprawie jest tożsamość przedmiotowa sprawy, w której orzekły organy obu instancji, albowiem tożsamość podmiotowa nie budzi najmniejszych wątpliwości - wnioskodawcą oraz odwołującym się - jest skarżąca spółka. Jak wynika z decyzji organu I instancji przedmiotem sprawy był wniosek strony z dnia [...] lipca 2006 r. dotyczący wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego al. K. w rej. ul L. pod reklamę (v. treść decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r.) Tymczasem organ II instancji rozpoznając odwołanie spółki z dnia [...] grudnia 2006 r. (wpływ do organu [...] grudnia 2006 r.) rozpoznał wniosek z [...] sierpnia 2004 r. dotyczący reklamy o powierzchni 17,11 m.kw. mającej znajdować się w Al. K., rejon ul.L.. Należy w tym miejscu podkreślić, że w odwołaniu od decyzji Prezydenta W. opis stanu faktycznego dokonany przez spółkę przytacza wniosek z dnia [...] lipca 2006 r. (a zatem z daty wskazanej w decyzji organu pierwszej instancji) natomiast wskazuje, iż wniosek ten dotyczy ulic Al. J. w rej ul. K. pod reklamę o powierzchni 8,97 m.kw. Z powyższego wynika, że nie dotyczy on ulic wskazanych w decyzji organu I i II instancji tj. al. K. w rejonie ul L.. Ponadto w odwołaniu określono inną powierzchnię reklamy niż w decyzji SKO (w decyzji Prezydenta W. w ogóle tego parametru nie podano). Organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] marca 2007 r. nie ustosunkował się do powyższych rozbieżności w żaden sposób i wydał decyzję merytoryczną, utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Należy ponadto zaakcentować, że wniosku z dnia [...] lipca 2006 r. nie ma w nadesłanych do Sądu aktach administracyjnych. Znajduje się w nich natomiast pismo spółki datowane na dzień [...] lipca 2006 r. które wpłynęło do organu [...] lipca 2006 r. Jak wynika z oświadczenia złożonego przez pełnomocnika organu na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie powyższe pismo zostało potraktowane przez organ jako "zakreślające przedmiot rozpoznawanej sprawy". Zdaniem Sądu, takie stanowisko jest błędne, gdyż wzmiankowane pismo nie stanowi, wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji. Pismo powyższe (k. 65 akt adm.) odwołuje się do spotkania, które miało miejsce przy nośniku reklamowym usytuowanym w pasie drogowym Al. K. rejon ul. L. a z jego treści wynika, że spółka proponuje przestawienie tego nośnika na odległość minimum 20 metrów od znaku drogowego informującego o parkingu. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w nadesłanych aktach administracyjnych – jak słusznie podnosi skarżąca - znajdują się dwa wnioski strony o wydanie decyzji. Każdy z nich dotyczy posadowienia reklamy w Al. K. w rej ul. L. o powierzchni 17,11 m.kw. Powyższe wnioski opatrzone są datami: [...] sierpnia 2004 r. oraz [...] listopada 2004 r. Ten stan rzeczy dodatkowo wzmacnia argumentację, iż działania organu w rozpatrywanej sprawie były prowadzone w sposób, który uniemożliwia Sądowi prześledzenie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. W ocenie Sądu, decyzje organów orzekających obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu rozpatrywanej sprawy a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego sprawy mieści się w kategorii podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. gdyż stwierdzone uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy należy uznać, iż na tym etapie postępowania przedwczesne jest odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi. Ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności ustali stan faktyczny sprawy przy zachowaniu pełnej i poprawnej procedury administracyjnej a dopiero później dokona subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod określoną normę prawną.