VI SA/Wa 972/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2007 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej P. sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 8 ust. 3 pkt 8, art. 11 ust. 3, art. 14 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 1.2. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] stycznia 2007 r. wniesionego przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako skarżąca) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.500 zł w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł, utrzymał zaskarżoną decyzję w kwestionowanym zakresie w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym sprawy. Podczas kontroli, która miała miejsce w dniu 6 października 2006 r. a także w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, iż wykonywany był transport drogowy osób pojazdem niezgłoszonym do licencji, jak również z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Za powyższe naruszenia nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 8.500 zł. Skarżąca odwołała się w zakresie kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł nałożonej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. W odwołaniu skarżąca podniosła, że zmiana danych co do posiadanych pojazdów zgłoszonych do licencji nastąpiła w dniu 4 października 2006 r. Wskazała, że wniosek o dokonanie zmian chciała złożyć w tym właśnie dniu, jednakże z naruszeniem przepisów art. 61 i 64 § 2 k.p.a. nie został on przyjęty. Dlatego też za datę złożenia tego wniosku należy uznać dzień 10 października 2006 r., co czyni zachowanie terminu zawartego w art. 14 ustawy o transporcie drogowym. Wniosła także o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w zaskarżonej części. Zgłosiła również wnioski dowodowe w postaci dokumentów dołączonych do odwołania, wnioskowała także o dopuszczenie dowodu z przesłuchania stron. W piśmie z dnia 22 lutego 2007 r. skarżąca uzupełniła powyższe odwołanie, akcentując, że wniosek o wszczęcie postępowania został złożony co najmniej przed datą wniosku o dodatkowe ubezpieczenie, jednakże sprzecznie z przepisami k.p.a. nie został formalnie zarejestrowany. Wpisana data wpływu wniosku nie odzwierciedla stanu faktycznego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w kwestionowanym zakresie uznając, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zaszły przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów w zakresie obowiązku zgłoszenia pojazdu do licencji. W ocenie Głównego Inspektora działanie organu I instancji było prawidłowe i zgodne z prawem. Bezsprzecznym jest bowiem fakt, że w dniu kontroli wykonywany był transport drogowy pojazdem niezgłoszonym do licencji. Dowodzi tego pismo z Urzędu Miasta B. - Wydział Uprawnień Komunikacyjnych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], w którym została zawarta informacja, iż pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] został zgłoszony do licencji w dniu 26 października 2006 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż nie ma podstaw aby uznać dzień 10 października 2006 r. za datę zgłoszenia pojazdu do licencji i dokonania przepisowej zmiany. Z pisma Urzędu Miasta B. - Wydział Uprawnień Komunikacyjnych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] wynika wprost, że pojazd o numerze rejestracyjnym [...] został zgłoszony do licencji posiadanej przez firmę P. Sp. z o.o. w dniu 26 października 2006 r., czyli po upływie 14 dniowego terminu liczonego od dnia kontroli. Potwierdza to również przedłożona przez skarżącego kopia przedmiotowego wniosku, na której nie widnieje pieczęć Urzędu Miasta B. potwierdzająca datę wpływu pisma do tego urzędu. Widnieje natomiast data rejestracji wniosku: 26 październik 2006 r. oraz nr sprawy [...] nadany przez Urząd Miasta B. - Wydział Uprawnień Komunikacyjnych. Powyższe dowody – w ocenie organu – potwierdzają, że skarżąca nie zgłosiła organowi wydającemu licencję zmian w przepisowym 14 – dniowym terminie wynikającym z art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka wnosiła o uchylenie decyzji organu I i II instancji w zakresie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 w związku z art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 3 pkt 8, art. 11 ust. 3 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie; 2. naruszenie przepisów k.p.a. art. 61 § 1 i 3 w związku z art. 64 § 2 k.p.a. co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, polegającego na przyjęciu, że strona wykonywała transport drogowy pojazdem niezgłoszonym do licencji; 3. oraz naruszenie art. 108 k.p.a. przez błędne zastosowanie; a także 4. sformułowała zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, która to wadliwość mogła mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka zarzuciła niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy poprzez nieprzeprowadzenie na rozprawie dowodu z przesłuchania stron i świadka K. M. przyjmującej wniosek o zgłoszenie pojazdu do licencji, na okoliczność terminu złożenia wniosku przez skarżącą. Zdaniem skarżącej zmiana, co do posiadanych pojazdów zgłoszonych do licencji nastąpiła 4 października 2006 r., a nie jak ustalił organ I instancji z chwilą zakupu pojazdu. Skarżąca w dniu 10 października 2006 r. złożyła wniosek o zmianę wpisu w licencji przedkładając polisę ubezpieczeniową co łącznie z aktywami firmy pokrywało wymagania posiadania majątku stanowiącego zabezpieczenie finansowe. Wniosek z dnia 10 października 2006 r. został przyjęty z tym, że stwierdzono, że ubezpieczenie musi wynosić równowartość kwoty 19.000,- EU. Organ nadzoru komunikacyjnego zatrzymał wniosek i z naruszeniem art. 61 i 64 § 2 k.p.a. nie wezwał skarżącej do uzupełnienia braków zakreślając termin 7 dni z pouczeniem, że wniosek pozostanie bez rozpoznania. Skarżąca była przekonana, że zachowała termin 14 dni do złożenia wniosku o zmianę danych w licencji przyjmując, że zmiana ta nastąpiła w dniu 10 października 2006 r. Skarżąca niezwłocznie złożyła wniosek o dodatkowe ubezpieczenie pojazdu do kwoty 26 EU co nastąpiło 24 października 2006 r. i przedłożyła je właściwemu organowi. Zdaniem skarżącej, gdyby organ II instancji wnikliwie rozważył przedłożone umowy ubezpieczeniowe, doszedłby do wniosku, że spółka musiała uzupełnić złożone pierwotnie dokumenty, przez zawarcie dodatkowego ubezpieczenia, co miało miejsce na żądanie urzędnika przyjmującego wniosek, ponieważ bezzasadnie spółka nie narażałaby się na takie wydatki. Ponadto - zdaniem skarżącej - organ nadzoru komunikacyjnego bezpodstawnie nie dokonał wpisu do licencji pojazdu [...] nr rej [...] na podstawie wniosku z dnia 10 października 2006 r., ponieważ przedstawione zabezpieczenie majątkowe było wystarczające, a nadto naruszył art. 61 i 64 § 2 k.p.a. nie wzywając do uzupełnienia braków w zakreślonym terminie 7 dni z pouczeniem o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Skarżąca podkreśliła, iż w odwołaniu wnosiła o przeprowadzenie rozprawy i przesłuchanie stron na powyższą okoliczność. Organ l instancji nie przeprowadził tego dowodu, jedynie oparł się na kserokopii wniosku o zmianę w rejestracji, na której widnieje data 26 października 2006 r. Skarżąca w całym postępowaniu podważała tę datę, co jest istotną okolicznością w przedmiotowej sprawie. W związku z tym zdaniem skarżącego organ II instancji naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. co ma istotny wpływ na wynik postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał dotychczasową argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z wymienieniem m.in. materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy poczynionych ustaleń w świetle mających w sprawie zastosowania przepisów prawa. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 7 maja 1985 r., sygn. akt II SA 318/85 NSA wskazał, że obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy uzupełnić go. Obowiązkiem organu jest przeanalizowanie każdego przeprowadzonego dowodu, a następnie wskazanie w uzasadnieniu decyzji – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. – faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca w odwołaniu od decyzji I instancji zakwestionowała ustalony stan faktyczny. Uzupełniła je, wobec treści pisma WITD z dnia [...] lutego 2007 r., pismem z dnia [...] lutego 2007 r. Skarżąca kwestionowała przede wszystkim ustaloną przez organ datę złożenia wniosku o dokonanie zmiany danych zawartych w licencji. Data złożenia tego wniosku jest okolicznością kluczową w niniejszej sprawie. Skarżąca zgłosiła szereg dokumentów w celu wykazania, że wniosek został złożony w dniu 10 października 2006 r., a zatem 14 dniowy termin wynikający z art. 14 ustawy o transporcie drogowym został zachowany. W jej ocenie tylko ich kompleksowa ocena umożliwia ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy, rozpoznający sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, przeprowadził tylko jeden z wnioskowanych dowodów – z kserokopii wniosku datowanego na dzień 10 października 2006 r. Do pozostałych dowodów organ się w żadnym zakresie nie odniósł. Jeżeli w ocenie organu dowody te nie miały istotnego znaczenia dla ustalenia kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to argumentacja organu w tym temacie winna znaleźć się w decyzji, tak aby możliwa była kontrola sądu. Sformułowany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oznacza, że odmowa przyznania dowodom wiarygodności i mocy dowodowej powinna być konsekwencją rozpatrzenia konkretnego dowodu, nie może zaś wynikać z przyjętych z góry przez organ założeń w kwestii mniejszej rangi lub znaczenia tego dowodu. To samo dotyczy dowodu z przesłuchania stron, o przeprowadzenie którego wnioskował skarżący, a organ wniosku tego bez wskazania przyczyn nie uwzględnił. Jak wynika z art. 86 k.p.a. dowód z przesłuchania stron jest środkiem dowodowym posiłkowym. Przepis art. 86 k.p.a. pozostawia ocenę potrzeby przeprowadzenia tego dowodu organowi. Jeżeli jednak organ uzna, że wnioskowany przez stronę dowód z jej przesłuchania jest zbędny, albowiem w sprawie zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, winien swoje stanowisko w tym zakresie przedstawić w uzasadnieniu decyzji, mając na uwadze, że granicę uznania organu w zakresie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron wyznacza zasada prawdy obiektywnej. Sądowa kontrola legalności decyzji, w tym prawidłowości ustalonego stanu faktycznego, jest możliwa dopiero wówczas gdy organ w sposób przewidziany prawem odniesie się do zarzutów strony skarżącej i zgłoszonych przez nią środków dowodowych. Zwrócić należy uwagę, że przy stosowaniu przepisów o charakterze administracyjnokarnym, a takimi są przepisy ustawy o transporcie drogowym, przewidujące kary pieniężne za określone naruszenia, stan faktyczny powinien być ustalony szczególnie starannie, przy uwzględnieniu wszelkich reguł procesowych. Skoro skarżąca w całym postępowaniu podważała ustaloną przez organ datę złożenia wniosku i wskazywała inną datę, która ma wynikać z zaoferowanych organowi dowodów, to organ ponownie rozpoznając sprawę winien szczegółowo odnieść się do jej twierdzeń w kontekście tych dowodów i rozważyć konieczność przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron i dowodu z przesłuchania świadka, który został zgłoszony w skardze mając na względzie przepis art. 78 k.p.a. zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jednocześnie organ powinien wskazać datę, którą przyjmuje za początek terminu przewidzianego w art. 14 ustawy o transporcie drogowym, albowiem z zaskarżonej decyzji kwestia ta nie wynika jednoznacznie, a ma ona dla rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia art. 108 k.p.a. w ocenie Sądu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej rygor natychmiastowej wykonalności został nadany na podstawie przepisu szczególnego tj. art. 93 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym decyzji nakładającej karę pieniężną nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że organ rozstrzygając sprawę obowiązany był nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.