VI SA/Wa 973/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2005 r. sprawy ze skargi S. B. – [...] z/s w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2003 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.) w związku z lp. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz.U. Nr 115, poz. 999, z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., nałożono na przedsiębiorcę, prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] S. B. z/s w L., karę pieniężną w wysokości 8000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia(z wyłączeniem przewozu kabotażowego). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że uzyskane dowody, które przytoczono oraz zeznania pasażerów wskazują na wykonywanie przez przewoźnika przewozów regularnych, na które według powołanej wyżej ustawy powinien posiadać stosowne zezwolenie, którego nie okazał i nie miał. Odwołanie od powyższej decyzji złożył przewoźnik zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego – art. 18 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, iż wykonywał on transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia w sytuacji, gdy firma posiada zezwolenie na wykonywanie transportu na przewozy nieregularne na mocy dotychczas posiadanych uprawnień (art. 103 § 2 powołanej ustawy). Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 18 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.) oraz lp. 1.2.1 załącznika do powołanej ustawy, w związku z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 149, poz. 1452), po rozpatrzeniu wniesionego odwołania uchylono decyzję organu I instancji i nałożono na przewoźnika karę pieniężną w wysokości 6000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że kwalifikacja prawna czynu nie uległa zmianie. W toku postępowania stwierdzono bowiem jednoznacznie, że przedsiębiorca wykonuje regularnie przewozy osób, wydając im bilety jednorazowe i miesięczne. Jednocześnie podczas kontroli pasażerowie świadczyli, że pojazdem przedsiębiorcy realizowane są przewozy na trasie [...] – [...] oraz że kierowca zatrzymuje się w miejscowościach położonych na trasie między w/w miejscowościami. W rezultacie uznano, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedsiębiorca w dniu kontroli wykonywał regularny transport osób na trasie [...] – [...], na podstawie zezwolenia nr [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób – przewozy nieregularne. Co do kwalifikacji prawnej czynu, to najpierw przywołano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, zgodnie z którym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia wydanego przez właściwy organ. Zgodnie z art. 87 ust.1 powołanej ustawy podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisy urządzeni rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, a ponadto: 1) w transporcie drogowym osób: a) przy wykonywaniu przewozów regularnych, przewozów regularnych specjalnych, przewozów wahadłowych lub okazjonalnych – odpowiednie zezwolenie, b) przy wykonywaniu międzynarodowych przewozów okazjonalnych lub wahadłowych, a także międzynarodowych przewozów na potrzeby własne – formularz jazdy. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15.000,00 zł. Wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia sankcjonowane jest karą pieniężna w wysokości 6.000,00 zł, zgodnie z l.p. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Natomiast zaskarżona decyzja została uchylona wyłącznie z tej przyczyny, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 149, poz. 1452) do postępowań administracyjnych w sprawach objętych jej przepisami, wszczętych a nie zakończonych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy tej ustawy. W związku z tym uchylono zaskarżoną decyzję i nałożono karę pieniężną w wysokości 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, stosownie do l.p. 1.2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył przewoźnik, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przez przyjęcie, iż przedsiębiorca [...] S. B. wykonywał przewóz osób nie spełniając wszystkich określonych przepisami prawa przesłanek, podczas gdy zainteresowany posiadał zezwolenie na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu nr [...], i w związku z tym wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy obu instancji dopuściły się obrazy art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten normuje zasady wykonywania regularnych i regularnych specjalnych przewozów osób po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu administracji. Za przewóz regularny w myśl powołanej ustawy uznawany jest przewóz polegający na publicznym przewozie osób i ich bagażu, wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika do publicznej wiadomości co najmniej poprzez ogłoszenia wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, w którym należność za przejazd pobierana jest zgodnie z taryfą opłat podaną do publicznej wiadomości oraz z warunkami przewozu określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ustawy, oraz wykonywanej na linii osobowej regularnej, tj. na której znajdują się wyznaczone przystanki (art. 4 pkt 7 i 8 ustawy o transporcie drogowym). Tymczasem transport drogowy wykonywany przez [...] S. B. polega na nieregularnym przewozie osób, a firma legitymuje się zezwoleniem nr [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób – przewozy nieregularne. Firma nie posiada stałych rozkładów jazdy podanych do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na publicznych przystankach, własnej trasy przejazdu, ani też wyznaczonych stałych przystanków. Kierowca przyjeżdża pod wskazane wcześniej przez pasażerów miejsca, czeka na nich z odjazdem, zatrzymuje się na żądanie pasażerów w wyznaczonych przez nich miejscach. Trasy przejazdu stosunkowo często są zmieniane ze względu na różnorodność pasażerów i ich miejsc docelowych. W konsekwencji przewóz wykonywany przez skarżącego nie posiada żadnej z cech, która świadczyć mogłaby o jego regularności i stałej linii przystankowej, a zatem nie jest to przewóz regularny w rozumieniu art. 4 pkt 7 i 8 ustawy o transporcie drogowy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. W uzasadnieniu raz jeszcze podkreślił, że zaskarżoną decyzję uchylono tylko ze względu na konieczność zastosowania w sprawie zmienionych przepisów dotyczących wysokości kar w transporcie drogowym. Ponadto stwierdzono, że z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego jasno wynika, że wykonywane przez skarżącego przewozy mają charakter regularny i jako takie objęte były obowiązkiem uzyskania zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy. Dowodzą tego zeznania świadków złożone w trakcie kontroli oraz uiszczanie opłat w formie biletów, których funkcję pełnił paragon. Regularności przewozów wykonywanych przez skarżącego dowodzi przede wszystkim pobieranie opłaty miesięcznej, które może wytłumaczyć jedynie zaufanie klientów – osób fizycznych, uiszczających taką opłatę, że z góry o znanym im czasie zostanie wykonana usługa przewozowa. Argument skarżącego, że przewóz nie miał charakteru regularnego, gdyż nie korzystał z publicznych przystanków i nie wywieszał na przystankach rozkładu jazdy nie zmienia zasadności nałożonej na niego kary. Oczywiście skarżący takich czynności wykonywać nie mógł bowiem przewozy regularne były wykonywane pokątnie i w interesie skarżącego było ukrywanie rzeczywistej natury prowadzonej działalności. Nie posiadał bowiem wymaganego dla tej działalności zezwolenia. Odwoływanie się w tym wypadku do legalnej definicji przewozów regularnych (art. 4 pkt 7 ustawy) pozbawione jest sensu, gdyż przepis ten definiuje przewozy wykonywane na podstawie uzyskanego zezwolenia i w istocie wyznacza treść uprawnień, jakie wiążą się z wykonywaniem uprzednio uzyskanego zezwolenia na przewozy regularne (np. podanie rozkładu jazdy do publicznej wiadomości, korzystanie z przystanków). Świadczy o tym treść art. 4 pkt 7 in fine, gdzie mowa jest o wykonywaniu przewozów regularnych zgodnie z "warunkami określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18." Z przepisu tego wynika, że przewóz regularny wykonywany sprzecznie z posiadanym zezwoleniem jest przewozem wykonywanym bez zezwolenia. Jeżeli zatem udowodniono, że świadczone przez skarżącego usługi miały cechy przewozów regularnych, to wówczas uznać trzeba było, że na taką działalność potrzebne było zezwolenie Brak stosownego zezwolenia uzasadniał nałożenie kary na podstawie powołanych przepisów. Instrumentalne w istocie powoływanie się skarżącego na legalną definicje przewozów regularnych nie zmienia prawidłowo dokonanej kwalifikacji prawnej czynu przez organy obu instancji. Ponadto w odpowiedzi na skargę podniesiono, że skarżący nie został ukarany na podstawie przepisów, w których zawarto legalną definicję przewozów regularnych czy też linii komunikacyjnej (art. 4 pkt 7 i 8 ustawy), gdyż te przepisy w ogóle nie mają zastosowania ze względu na brak zezwolenia na takie przewozy. Kara pieniężna została wymierzona skarżącemu na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i l.p. 1.2.1 załącznika do tej ustawy, gdyż skarżący wyczerpał swoim zachowaniem hipotezę tam zawartą, co przejawiało się wykonywaniem działalności gospodarczej niezgodnie z treścią art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. z naruszeniem obowiązku uzyskania stosownego pozwolenia. Dodatkowo powołano się też na treść l.p. 1.2.1 załącznika do ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Organ I instancji na podstawie protokołu z kontroli prawidłowo ustalił w decyzji stan faktyczny, tzn. uznał, że w rozpatrywanym przypadku miał miejsce regularny przewóz osób. Potwierdza to m.in. oświadczenie kierowcy, który podpisał protokół kontroli bez uwag i zastrzeżeń, treść zeznań pasażerów zawartych w podpisanych przez nich protokołach przesłuchań oraz fakt uiszczania opłat w formie biletów, których funkcję pełnił paragon, a także pobierania opłaty miesięcznej (w formie wpłaty do kasy firmy), dowodzącej o regularności przewozów wykonywanych przez skarżącego. Późniejsze próby wycofania zeznań części świadków lub zmiany ich treści uznać trzeba za mało wiarygodne. Przedsiębiorca posiadał zezwolenie nr [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób, ale w formie przewozów nieregularnych. W związku z tym organy obu instancji, prawidłowo kwalifikując działalność przedsiębiorcy jako wykonywanie regularnych przewozów osób, uznały, że wykonywał tę działalność bez wymaganego przez art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym zezwolenia wydanego przez właściwy organ i – ostatecznie – nałożyły na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości zgodnej z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji przez organ II instancji, korzystniejszymi dla skarżącego. Uznając za prawidłową kwalifikację prawną działalności przedsiębiorcy dokonaną przez organy inspekcji drogowej obu instancji, tzn. uznanie, że wykonywał on przewozy regularne osób bez wymaganego zezwolenia, trzeba jednocześnie stwierdzić, że Główny Inspektor Transportu Drogowego powołał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji właściwe przepisy, odpowiadające kwalifikacji dokonanego czynu. Tak więc trafnie przywołano w rozpatrywanym przypadku przede wszystkim art. 18 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.) oraz – w odniesieniu do wysokości kary - lp. 1.2.1 załącznika do powołanej ustawy, a więc przepisy stanowiące podstawę prawną do wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku posiadania stosownego zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego słusznie też odmówił w rozpatrywanej sprawie odwołania się do legalnej definicji przewozów regularnych (art. 4 pkt 7 ustawy), gdyż zasadniczym elementem tej definicji jest również posiadanie zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ustawy; brak tego zezwolenia nie pozwala na uznanie przewozu osób za przewóz regularny. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.