VI SA/Wa 973/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję wydaną w dniu [...] listopada 2006 r. przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z upoważnienia Prezydenta [...] W., odmawiającą A. S.A. z siedzibą w P. (dalej zwana skarżącą) wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. J. w rej. ul. K. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. Podstawę prawną stanowiły przepisy art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.). Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 28 kwietnia 2005 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na umieszczenie jednostronnej konstrukcji reklamowej o formacie powierzchni ekspozycyjnej 1,0 m×1,0 m, tj. 1,0 m2 przy Al. J. w rej. ul. K., w pasie drogowym ZDM począwszy od dnia 1 czerwca 2005 r. Pismem z dnia 30 maja 2005 r. Zarząd Dróg Miejskich poinformował skarżącą, iż na umieszczenie reklamy w pasie drogowym we wnioskowanym przez spółkę miejscu wydana już została decyzja zezwalająca na zajęcie przedmiotowego terenu dla innej firmy, która jako pierwsza złożyła komplet dokumentów. Organ poinformował ponadto skarżącą, że przed wydaniem decyzji odmownej zgodnie z art. 10 k.p.a. strona skarżąca ma prawo zapoznać się z dokumentacją zgromadzoną w niniejszej sprawie. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich działając z upoważnienia Prezydenta [...] W. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] odmówił stronie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego we wnioskowanym miejscu. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 2004, Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] odmówił stronie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. J. w rej. ul. K. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. W uzasadnieniu wskazał, iż w art. 39 ust. 1 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych wskazano, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby min. zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności np. lokalizacji obiektów budowlanych. Zgodnie z ustępem 3 tego artykułu lokalizowanie takich obiektów może nastąpić wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach za zezwoleniem zarządcy drogi. W ocenie organu taki szczególnie uzasadniony przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi, zaś nie ulega wątpliwości, że reklama dekoncentruje kierowcę co w połączeniu z wysokim natężeniem ruchu drogowego w miejscu, przy którym skarżąca chciałaby umieścić reklamę powoduje, że reklama dodatkowo spotęgowałaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego przy Al. J. w rej. ul. K.. W związku z powyższym organ nie widzi możliwości umieszczenia w tym miejscu, w pasie drogowym, obiektu reklamowego. W odwołaniu skarżąca, zarzuciła m. in. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie; art. 79 k.p.a. poprzez niezastosowanie; art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonych decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż organ powinien wskazać konkretne powody odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Taki obowiązek nakłada na organ art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Wskazała, że organ wydając wcześniej na tę samą lokalizację zgodę na umieszczenie reklamy, innej firmie, sam wskazał na istnienie opisanych w ww. art. 39 ust. 3 szczególnie istotnych okoliczności uzasadniających udzielenie przedmiotowego zezwolenia. Skarżąca zarzuciła także, iż organ nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego oraz nie uzasadnił w sposób należyty zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie określa, iż szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zakłada się w nim, że każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest zakazane. Zezwolenie zatem w drodze wyjątku na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z wskazanymi powyżej potrzebami musi być spowodowane szczególnymi względami. Taki zaś wypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem dobro szczególnie chronione jakim jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym jest dobrem oczywiście nadrzędnym nad interesem ekonomicznym przedsiębiorstwa. Organ podniósł również, że niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów procedury bowiem zgodnie z orzecznictwem NSA to na podmiocie zainteresowanym uzyskaniem zezwolenia spoczywa ciężar udowodnienia, iż zgoda na zajęcie pasa drogowego powinna zostać wydana. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S.A. z siedzibą w P. zarzuciła podobnie jak w odwołaniu naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie; art. 79 k.p.a. poprzez niezastosowanie; art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonych decyzji. Wniosła o uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazała, że zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez umieszczone w pasie drogowym urządzenia reklamowe nie znajdują potwierdzenia w prowadzonych badaniach. Jednocześnie uznaje się potrzebę wykorzystania urządzeń reklamowych na cele kampanii promujących właściwe postawy uczestników ruchu drogowego. W jej ocenie nie jest dopuszczalne w tej sytuacji uproszczenie, że każde umieszczenie urządzenia reklamowego zagraża temu bezpieczeństwu. Podniosła także, iż istotnym dowodem na niewłaściwe prowadzone postępowanie dowodowe przez organ są akta administracyjne sprawy, w których znajdują się dowody korzystne dla skarżącej, w tym pozytywna opinia komunikacyjna, nie wzięte pod uwagę przez organ. Wskazała, że w uzasadnieniu decyzji zabrakło odniesienia się do powyższej kwestii a przy tym wbrew wymogowi z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie nie zawiera w istocie ustaleń faktycznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję – z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na obrazę przepisów procesowych, których naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie były zobligowane, co bezsporne, do stosowania w sposób prawidłowy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że zarówno organ I jak i II instancji jest obowiązany do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. (sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 117) podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ ponadto jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim należy jednak zwrócić uwagę na fakt, iż stosownie do przepisów powołanej ustawy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane jest na wniosek zainteresowanego przedmiotu. Postępowanie administracyjne wszczyna się zatem na żądanie strony. Treść tego żądania określa przedmiot postępowania. Stąd też konieczność należytego sprecyzowania żądania, które zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. winno być sprecyzowane w podaniu w sposób nie budzący wątpliwości. Przedmiotowy wniosek nie zawiera jednak prawidłowo sprecyzowanego żądania. Z pisma z dnia 28 kwietnia 2005 r., w którym powyższy wniosek został zawarty wynika bowiem, iż skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia od 1 czerwca 2005 r., nie wskazując końcowej daty okresu, na który zezwolenie miałoby być nakreślone. Ten istotny brak wymaga stosownego uzupełnienia. Organ do uzupełnienia powyższego braku w stosownym trybie nie wezwał i wniosek nienależycie sprecyzowany rozpoznał z naruszeniem obowiązującej procedury administracyjnej. Organ II instancji tej wadliwości nie dostrzegł a powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto należy podnieść, iż stosownie do art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z uzasadnienia ww. decyzji wynika jednak, iż w bardzo ograniczonym zakresie organ zastosował się do powyższego wymogu pomijając w istocie zgromadzony w aktach materiał dowodowy w tym dowód, do którego strona się konsekwentnie odwołuje tj. pozytywną opinię komunikacyjną i nie czyniąc w istocie ustaleń faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia.. Organ II instancji bezkrytycznie podzielił stanowisko przedstawione w ww. decyzji, także nie odnosząc się do zgromadzonego materiału dowodowego (w tym opinii komunikacyjnej) i uzasadniając swoją decyzję w zakresie stanu faktycznego w sposób nie odpowiadający wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Zasadnie zatem strona zarzuca, iż doszło do naruszenia istoty administracyjnego postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) ponownie rozpatruje sprawę w jej całokształcie. Tym samym więc winien dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego także w aspekcie jego zupełności i na podstawie tej oceny podjąć stosowną decyzję, która co należy podkreślić, również podlega uzasadnieniu z uwzględnieniem wymagań z art. 107 § 3 k.p.a. W taki sposób organ II instancji sprawy nie rozpoznał. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19, poz. 115) zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruch drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów, materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ust. 3 powołanego artykułu wprowadza odstępstwo od zasady, gdyż dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja w tym przedmiocie podejmowana jest zatem przez organ w ramach uznania administracyjnego. Także i w takim przypadku obowiązkiem organów jest prowadzenie postępowania w sposób określony regułami procedury administracyjnej. Podkreślić przy tym należy, iż wyrażone w decyzjach stanowisko, iż umieszczenie reklamy w pasie drogowym zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym nie zwalnia organów od obowiązku stosowania przepisów powyższej procedury w tym także wymogu indywidualnego traktowania każdej sprawy. Ponowne rozpoznanie sprawy wymagać będzie ze strony organu podjęcia czynności zmierzających do sprecyzowania wniosku o wydanie zezwolenia. Prawidłowo sprecyzowany wniosek winien być rozpoznany z uwzględnieniem powyższych wskazań dot. obowiązku stosowania w sposób prawidłowy procedury administracyjnej. W tym stanie rzeczy Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach w myśl art. 200 p.p.s.a.