VI SA/Wa 974/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2005 r. sprawy ze skargi T. S.A. z/s w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego T. S.A. z/s w Z. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 29 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 oraz lp. 1.3.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez firmę "T." SA z/s w Z. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., Nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Dnia [...] stycznia 2004 r. funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego na drodze krajowej nr [...] dokonali kontroli należącego do strony pojazdu marki [...] o nr rej. [...], zarejestrowanego za granicą w Niemczech. Z okazanych przez kierowcę do kontroli dokumentów wynikało, że pojazdem przewożono urządzenia i materiały budowlane z [...] do [...], a więc pomiędzy miejscowościami znajdującymi się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pojazd, będący własnością strony, był zarejestrowany w Niemczech na "[...]" w [...], jednostkę – według wyjaśnień strony – nie posiadającą osobowości prawnej, będącą odpowiednikiem przedstawicielstwa według prawa polskiego. Art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym definiuje przewóz kabotażowy jako przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Kontrolowany przewóz spełniał warunki tej definicji. Przepis l.p. 1.3.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym penalizuje wykonywanie tego rodzaju przewozu bez wymaganego zezwolenia. Uzyskanie zezwolenia reguluje art. 28 ust. 1 ustawy, który przewiduje wydawanie takiego zezwolenia zagranicznemu przewoźnikowi przez ministra właściwego do spraw transportu. Oznacza to, że "T." SA nie będąc przedsiębiorcą zagranicznym nie mogła uzyskać takiego zezwolenia, nie mniej jednak również i jej dotyczy zakaz wykonywania przewozu kabotażowego bez zezwolenia. Konsekwencją stwierdzonego stanu faktycznego było wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. nakładającej karę w wysokości 15.000,00 zł za wykonywanie przewozu kabotażowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że za udokumentowany należy uznać następujący stan faktyczny oraz prawny: - "T." SA jest podmiotem prawa polskiego; - posiada zarejestrowane biuro w [...] jako przedstawicielstwo do prowadzenia działalności na terenie Niemiec przez spółkę polską; - samochód stanowi bezpośredni własność "T." SA; - kierowca jest pracownikiem Spółki; - ładunek zawierał materiały stanowiące własność Spółki; - Spółka posiada zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne, wydane przez Prezydenta Miasta [...]. Zdaniem strony podstawa prawna wydania decyzji jest błędna, ponieważ : - stan faktyczny spełnia przesłanki przewozu kabotażowego w części określającej go jako przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą, - art. 28 ustawy określa konieczność uzyskania zezwolenia przez zagranicznego przewoźnika drogowego na międzynarodowy transport drogowy – co nie ma żadnego odniesienia do stanu faktycznego, - kwestie zezwolenia dla przewozu kabotażowego reguluje art. 29 ust. 1 ustawy, ale ogranicza konieczność uzyskania zezwolenia wyłącznie do przewoźnika zagranicznego (art. 4 pkt 12 in fine). Wobec powyższego sam fakt wykonywania przewozu kabotażowego przez podmiot prawa polskiego pojazdem zarejestrowanym za granicą nie daje podstawy do przyjęcia konieczności posiadania zezwolenia na taki przewóz. Równocześnie stan faktyczny spełnia przesłankę określoną w art. 4 pkt 4 ustawy, co powinno spowodować zakwalifikowanie przedmiotowego przewozu jako przewozu na potrzeby własne. Ponadto strona wskazuje na lukę prawną, wyrażającą się w braku regulacji przewozu kabotażowego pojazdem zarejestrowanym za granicą przez polski podmiot prawa na potrzeby własne. Nie ma równocześnie podstawy do uznania takiego przewozu za zakazany przez ustawę o transporcie drogowym. Podsumowując, podstawa wydania zaskarżonej decyzji jest oparta na błędnej kwalifikacji stanu faktycznego i z tego powodu decyzja ta powinna zostać uchylona. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego z zebranego w spawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w rozpatrywanej sprawie przedsiębiorca wykonywał przewóz kabotażowy bez wymaganego zezwolenia. Z protokołu kontroli nr [...] przeprowadzonej dnia [...] stycznia 2004 r. wynika, że w chwili kontroli przedsiębiorca wykonywał przewóz pojazdem o nr rej. [...] na terenie Rzeczypospolitej Polskiej z [...] do [...]. Stwierdzono też fakt zarejestrowania samochodu poza granicami kraju, w Niemczech. Powyższy stan faktyczny ustalono w oparciu o dokumenty prywatne – dowód rejestracyjny pojazdu oraz specyfikacje wysyłkową nr [...], wystawioną przez firmę T. Podniesione przez przedsiębiorcę w odwołaniu argumenty nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym nie przewiduje się możliwości wykonywania przewozu na potrzeby własne bądź krajowego transportu drogowego przez przedsiębiorcę pojazdami zarejestrowanym za granicą. Potwierdza to, że był to przewóz kabotażowy. W konsekwencji stwierdzono, że Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] rzetelnie zebrał materiał dowodowy w rozpatrywanej sprawie i prawidłowo dokonał subsumcji przepisów ustawy o transporcie drogowym. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła strona wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, że organy obu instancji uznały fakt przewozu kabotażowego za wystarczający do konieczności uzyskania zezwolenia. Żaden jednak nie podał właściwego przepisu nakładającego taki obowiązek w rozpatrywanym stanie faktycznym. Kwestie zezwolenia dla przewozu kabotażowego reguluje art. 29 ust. 1 ustawy, ale ogranicza konieczność uzyskania zezwolenia do przewoźnika zagranicznego określonego w definicji przewozu kabotażowego w art. 4 pkt 12 in fine. Użycie słowa "lub" oznaczającego alternatywę definicji oznacza przyporządkowanie jednemu pojęciu 2 stanów faktycznych, z których tylko jeden został opisany w powołanym art. 29 ustawy. Organ II instancji potwierdził w uzasadnieniu różnicę między dyspozycja art. 29 a definicją zawartą w art. 4 pkt 12, ale ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że "zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym nie przewiduje się możliwości wykonywania przewozu na potrzeby własne bądź transportu drogowego przez przedsiębiorcę pojazdami za granicą". Twierdzenie organu II instancji jest interpretacją contra legem. Uznaje ono bowiem, iż brak unormowania sytuacji przewozu kabotażowego przez polski podmiot samochodem zarejestrowanym zagranicą oznacza zakaz wykonywania takiego przewozu. W konsekwencji rozpatrywany stan faktyczny mieści się w pojęciu "przewozu na potrzeby własne," które najlepiej oddaje istotę sprawy. Wobec tego, w połączeniu ze spełnieniem przesłanki przewozu kabotażowego, należy uznać wolę ustawodawcy do uregulowania przewozu kabotażowego w pierwszej części definicji za szczególny przypadek przewozu na potrzeby własne. Spółka uzyskał zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne. Urząd Miasta [...] odmówił natomiast wydania wypisu z zaświadczenia dla pojazdu zarejestrowanego za granicą. Nie oznacza to jednak braku w dopełnieniu formalności. Skoro bowiem ustawa nie umożliwia uzyskania zezwolenia lub zaświadczenia, to znaczy, że nie można egzekwować jego posiadania. Wobec powyższego fakt wykonywania przewozu kabotażowego przez podmiot prawa polskiego pojazdem zarejestrowanym za granicą nie daje podstawy do przyjęcia konieczności posiadania zezwolenia na taki przewóz lub przyjęcia, że jest on całkowicie zakazany. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdzono, że w rozpatrywanej sprawie za rozstrzygające uznano fakt wykonywania przewozu, rozumianego jako przemieszczenie rzeczy (ładunku) miedzy miejscami położonymi w Polsce, pojazdem zarejestrowanym w Niemczech. Oparto się zatem na językowej wykładni art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym. W opinii organu zarzuty skarżącego sprowadzają się do twierdzenia, że przewozy kabotażowe może wykonywać tylko podmiot zagraniczny, natomiast przewóz wykonywany przez krajowego przedsiębiorcę pojazdem zarejestrowanym za granicą za kabotaż uznany być nie może. Te argumenty nie są jednak zasadne i nie znajdują uzasadnienie w treści powołanych wyżej przepisów. Zgodnie z art.. 4 pkt 12 ustawy kabotażem jest zarówno wykonywanie przewozu pojazdem zarejestrowanym zagranicą, jak i przez zagranicznego przedsiębiorcę, pomiędzy miejscami położonymi na terytorium Polski. Nie ma przy tym znaczenia, czy pojazd zarejestrowany za granica należy do polskiego przedsiębiorcy i to on wykonuje przewóz we własnym imieniu i na swój rachunek, czy też zagraniczny przedsiębiorca przewóz wykonuje pojazdem zarejestrowanym za granicą lub w Polsce. W pierwszym przypadku decydujące są elementy przedmiotowe przewozu (kraj rejestracji pojazdu), w drugim wyłącznie podmiotowe (status zagranicznego przedsiębiorcy). Spełnienie któregokolwiek z tych elementów powołanego przepisu rodzi taki sam skutek, że przewóz ma charakter przewozu kabotażowego. Zgodzić się trzeba, że zgodnie z art. 29 ustawy polski przewoźnik nie może uzyskać zezwolenia na przewozy kabotażowe. Nie jest bowiem zagranicznym przewoźnikiem drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy. Nie ma w tym jednak nic zaskakującego i niestosownego. Ustawodawca wymaga tu tylko od wnioskodawcy spełnienia pewnych warunków, tak samo jak czyni to w stosunku np. do osób fizycznych ubiegających się o udzielenie licencji przewozowej, wymagając od nich, by posiadali status (cechę) przedsiębiorcy. Ponadto polski podmiot, po spełnieniu warunków przewidzianych przez prawo właściwe dla jego siedziby, może takie przewozy wykonywać bez przeszkód pojazdami zarejestrowanymi w kraju, dlatego nie ma potrzeby aby występował on po zezwolenie na kabotaż, skoro ten sam cel – wykonywanie przewozów w Polsce – może osiągnąć inna właściwą mu drogą. Uznanie za dopuszczalne wykonywania przewozów krajowych przez polskich przedsiębiorców pojazdami zarejestrowanymi za granicą mogłoby prowadzić do łatwego obchodzenia prawa, w tym w zakresie wymogu uzyskania licencji na transport krajowy i innych zezwoleń, któremu to reżymowi poddani są inni polscy przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą z użyciem pojazdów zarejestrowanych w Polsce. Tak więc treść art. 29 ustawy nie może wpływać w żaden sposób na wykładnię legalnej definicji przewozu kabotażowego zawartej w art. 4 pkt 12 ustawy. Wykładnia tego przepisu dokonana przez organy obu instancji była zgodna z dyrektywami interpretacji językowej i znajdowała uzasadnienie funkcjonalne Nie ma zatem żadnych powodów, by dawać pierwszeństwo wykładni dokonanej przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2004 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł na firmę "T." SA z/s w Z. za przewóz kabotażowy pojazdem zarejestrowanym za granicą. Stan faktyczny sprawy nie nasuwa wątpliwości. Zarówno organy administracji drogowej, jak i skarżący przyznają, że miał miejsce przewóz kabotażowy. Nie budzi też wątpliwości stan prawny sprawy – organy i strona zgodnie uznają, że mają tu w szczególności zastosowanie przepisy art. 4 pkt 12 oraz art. 28 i 29, a także lp. 1.3.1. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.). Strony różni jednak zasadniczo interpretacja powołanych wyżej przepisów ustawy. I tak, zgodnie z art. 4 pkt 12 ustawy przewóz kabotażowy to przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Alternatywny charakter tej definicji ustawowej nie budzi wątpliwości. Organy administracji drogowej kładą przy tym nacisk na rozróżnienie dwóch aspektów takiego przewozu. W pierwszym przypadku decydujące są elementy przedmiotowe przewozu (kraj rejestracji pojazdu), w drugim wyłącznie podmiotowe (status zagranicznego przedsiębiorcy). Natomiast skarżący podkreśla, że definicja ustawowa przewozu kabotażowego obejmuje wyraźnie dwa stany faktyczne: - przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, lub - przewóz wykonywany przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym według skarżącego w jego przypadku miał miejsce stan pierwszy, tzn. przewóz wykonywany przez przewoźnika polskiego pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącego z treści art. 28 i art. 29 ustawy wynika, że odnoszą się one (zwłaszcza art. 29) do przewoźników zagranicznych. Z art.. 29 wynika wprost, że tylko wykonywanie przez zagranicznego przewoźnika przewozu kabotażowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wymaga uzyskania zezwolenia, które wydaje minister właściwy do spraw transportu. Ustawa nie nakłada w żadnym z jej przepisów wprost obowiązku uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozu kabotażowego przez przedsiębiorcę krajowego. Także kara określona w lp. 1.3.1. załącznika do ustawy dotyczy "wykonywania przewozu kabotażowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia", a zatem dotyczyć może w istocie tylko przedsiębiorcy zagranicznego, gdyż przedsiębiorca krajowy nie może uzyskać zezwolenia na przewóz kabotażowy. Oznacza to, że nie ma podstaw do nałożenia kary na wykonującego przewóz kabotażowy przedsiębiorcę krajowego. Inaczej mówiąc, art. 4 pkt 12 ustawy odnosi pojecie przewozu kabotażowego do dwóch stanów faktycznych, tj. do przewozu wykonywanego pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego – między miejscami położonymi na terenie Polski, przy czym tylko ten drugi rodzaj przewozu, wykonywanego przez przedsiębiorcę zagranicznego, wymaga uzyskania zezwolenia (art. 29), brak którego skutkuje nałożeniem kary w wysokości 15.000, 00 zł. Natomiast przepisy ustawy nie regulują wprost obowiązku uzyskania zezwolenia na przewóz kabotażowy przez innych przedsiębiorców, tzn. krajowych, a wobec braku takiego obowiązku brak też podstaw do penalizacji tego czynu. Przedstawionej argumentacji skarżącego, odwołującej się głównie do wykładni językowej i systemowej przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, organy administracji drogowej przeciwstawiły wykładnię celowościową wspomnianych przepisów. W ich przekonaniu fakt, że "T." SA nie będąc przedsiębiorcą zagranicznym nie mogła uzyskać zezwolenia na wykonywanie przewozu kabotażowego wcale nie oznacza, że nie dotyczy jej również zakaz wykonywania przewozu kabotażowego bez zezwolenia. Zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym nie przewiduje się bowiem możliwości wykonywania przewozu na potrzeby własne bądź krajowego transportu drogowego przez przedsiębiorcę pojazdami zarejestrowanym za granicą. Nie ma w tym jednak nic zaskakującego, gdyż ustawodawca wymaga od przewoźnika jedynie spełnienia pewnych warunków. Ponadto polski podmiot, po spełnieniu warunków przewidzianych przez prawo właściwe dla jego siedziby, może takie przewozy wykonywać bez przeszkód pojazdami zarejestrowanymi w kraju, dlatego nie ma potrzeby aby występował on po zezwolenie na kabotaż, skoro ten sam cel – wykonywanie przewozów w Polsce – może osiągnąć inną, właściwą drogą. Uznanie za dopuszczalne wykonywania przewozów krajowych przez polskich przedsiębiorców pojazdami zarejestrowanymi za granicą mogłoby prowadzić do łatwego obchodzenia prawa, w tym w zakresie - wymogu uzyskania licencji na transport krajowy i innych zezwoleń, któremu to reżymowi poddani są inni polscy przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą z użyciem pojazdów zarejestrowanych w Polsce. Tak więc treść art. 29 ustawy nie może wpływać w żaden sposób na wykładnię legalnej definicji przewozu kabotażowego zawartej w art. 4 pkt 12 ustawy. Sąd nie mógł nie rozważyć argumentów przedstawionych przez organy administracji drogowej. Cel przepisów o kabotażu jest bowiem oczywisty. Jest nim ochrona interesów przewoźników krajowych i interesów państwa, w którym przewóz jest wykonywany i w zakresie przewozu wykonywanego wyłącznie na jego terytorium. Interpretacja dokonana przez skarżącego nie zmierza jednak wyłącznie do obejścia tych przepisów, lecz wskazuje również na to, że ustawowa konstrukcja przewozów kabotażowych wykonywanych przez przedsiębiorców krajowych pojazdami samochodowymi zarejestrowanym za granicą wymaga dopracowania. Nie można bowiem nakładać tak wysokiej kary (15.000,00 zł), bez żadnej możliwości jej miarkowania, na podstawie przepisów, których wykładnia językowa i funkcjonalna może budzić wątpliwości, a co za tym idzie – nakładać kary głównie na podstawie wykładni celowościowej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.