VI SA/Wa 975/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2009 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych do 4,5% oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oddala skargę Decyzją z [...] marca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej Prezydent) z [...] grudnia 2008 r. nr [...], którą cofnięto Z. K. (dalej skarżąca) zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, tj. w barze "Ż." w W. przy ul. W. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wobec powzięcia z urzędu informacji, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do ww. lokalu – okres ważności umowy z [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] na dzierżawę gruntu przy ul. W. w W. upłynął [...] lipca 2008 r., Prezydent wszczął wobec niej postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcie ww. zezwolenia. Po przeprowadzeniu postępowania i zebraniu materiału dowodowego Prezydent cofnął skarżącej przedmiotowe zezwolenie, powołując się przy tym na art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. 2007 r., Nr 70, poz. 473 z póź. zm.) cytowana dalej jako u.w.t. W uzasadnieniu podał, że był zobowiązany cofnąć skarżącej przedmiotowe zezwolenie ponieważ jednym z ustawowych warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych jest posiadanie tytułu prawnego do lokalu, w którym owa sprzedaż się odbywa, a skarżąca nie legitymuje się takim tytułem. Organ dowodząc braku ww. tytułu prawnego po stronie skarżącej wskazał, że z § 2 ww. umowy dzierżawy bezsprzecznie wynikało, że została ona spisana na okres do [...] lipca 2008 r. Zatem w dniu wszczęcia niniejszego postępowania skarżąca nie legitymowała się tym tytułem prawnym. Z § 7 rzeczonej umowy wynikało zaś, że budynek posadowiony na dzierżawionym terenie winien zostać z niego usunięty także do dnia [...] lipca 2008 r. Nadto Zarząd Dzielnicy [...] – reprezentant właściciela gruntu, postanowił, że grunt będący przedmiotem ww. dzierżawy nie będzie dalej wydzierżawiany skarżącej i w związku z tym wyznaczył na dzień [...] stycznia 2009 r. termin podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego. Powyższe fakty zdaniem Prezydenta obligowały go do cofnięcia przedmiotowego zezwolenia, z uwagi na utratę przez skarżącą tytułu prawnego do lokalu, w którym prowadzona była sprzedaż napojów alkoholowych. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie. Wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazała, że organ nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych, czy w ww. lokalu – po utracie do niego tytułu prawnego, prowadzona była w nim sprzedaż napojów alkoholowych. Podniosła, że na przedmiotowym gruncie wybudowała – za zgodą właściciela gruntu, budynek, którego jest właścicielką i w którym jest zameldowana. Podniosła nadto, że w tym obiekcie znajduje się także lokal – bar wskazany w zezwoleniu. Wobec tego w jej ocenie wygaśnięcie ww. umowy dzierżawy gruntu nie pozbawiło jej jednocześnie tytułu prawnego do budynku, w którym mieści się ów bar. Nadto zdaniem skarżącej sam fakt utraty tytułu prawnego do lokalu, w którym prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych, nie wystarcza do cofnięcia zezwolenia, jeżeli zaprzestano w nim sprzedaży alkoholu. W tej sytuacji oraz wobec tego, że ww. zezwolenie związane jest z prawem do lokalu - baru, a nie do gruntu, na którym ów bar się znajduje, organ nie powinien jej cofnąć przedmiotowego zezwolenia. Podała także, że w tej sytuacji prawo cywilne gwarantuje jej odszkodowanie, co organ pominął całkowicie w sprawie. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że z ww. przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jednoznacznie wynika, że warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych jest posiadanie tytułu prawnego do lokalu, stanowiącego punkt ich sprzedaży. W sytuacji gdy ten warunek nie jest spełniony, organ ma obowiązek cofnąć zezwolenie. Zatem Prezydent nie miał możliwości wyboru rozstrzygnięcia w ramach tzw. uznania administracyjnego, gdyż był związany postanowieniami zawartymi w ww. ustawie i w tym przedmiocie rozstrzygnięcie administracyjne ma charakter decyzji związanej. SKO wskazało, że każde naruszenie warunków lub zasad sprzedaży napojów alkoholowych, stanowi - w myśl art. 18 ust. 10 u.w.t., podstawę cofnięcia zezwolenia, niezależnie od tego czy wiąże się ono bezpośrednio z zezwoleniem, czy też nie. Ustawodawca nie czyni w tym względzie żadnych wyjątków. Fakt utraty tytułu prawnego do lokalu powoduje, że sprzedaż napojów alkoholowych nie może być kontynuowana, ponieważ nie są spełnione warunki jej prowadzenie i rodzi po stronie organu obowiązek cofnięcia zezwolenia. Organ odwoławczy uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i wobec stwierdzonego faktu braku tytułu prawnego do lokalu – co wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Prezydent zobligowany był cofnąć zezwolenie. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania, że Prezydent w żaden sposób nie odniósł się do gwarantowanego w prawie cywilnym odszkodowania na rzecz skarżącej z tytułu posadowienia przez nią na ww. gruncie budynku, SKO uznało ten zarzut za niezasadny. Wskazało, że rzeczą organów administracji publicznej – Prezydenta i SKO, w niniejszej sprawie nie była w żadnym razie ani ocena ww. umowy dzierżawy, ani ocena legalności posadowienia ww. budynku na dzierżawionym gruncie. Kwestie ewentualnego odszkodowania w tym zakresie należą do sfery cywilnoprawnej, a nie administracyjnej. Przedmiotem niniejszego postępowania było i mogło jedynie być rozstrzygnięcie czy w okolicznościach tej sprawy należało cofnąć zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, czy też nie. Na ww. decyzję SKO skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji nią utrzymanej w mocy, zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego. W uzasadnieniu podtrzymała argumentację zaprezentowaną w odwołaniu podkreślając, że wygaśnięcie umowy dzierżawy ww. gruntu nie pozbawiło jej jednocześnie tytułu prawnego do lokalu, w którym prowadzona była sprzedaż napojów alkoholowych. Jej zdaniem niczym nie było uzasadnione ograniczenie pojęcia "tytułu prawnego" tylko do umowy dzierżawy ww. gruntu. Wskazała, że na gruncie prawa lokalowego - i nie tylko, pojęcie "tytuł prawny" obejmuje nie tylko własność, użyczenie, dzierżawę lecz także "inny stosunek zobowiązaniowy, z którego wynika prawo do korzystania z lokalu". Wobec tego oraz z tytułu, że do [...] grudnia 2008 r. – za zgodą właściciela gruntu, mogła przebywać i korzystać ze spornego lokalu – baru, organ niesłusznie cofnął zezwolenie. Powyższe w jej ocenie powoduje, że organy administracji publicznej w niniejszej sprawie dokonały niewłaściwej oceny stanu faktycznego i oparły swoje rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym. Nadto skarżąca wskazała, że w ww. budynku była zameldowana i było to jej miejsce zamieszkania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych, jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne lub procesowe, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną orzekania stanowiły w przedmiotowej sprawie przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W świetle tych przepisów Sąd oceniał więc zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i zbadał, czy istotnie nastąpiło naruszenie warunków sprzedaży alkoholu, określonych w zezwoleniu, uzasadniające jego cofnięcie. Ze względu na politykę przeciwdziałania alkoholizmowi i wynikającą stąd reglamentację obrotu alkoholem, warunkiem prowadzenia działalności na podstawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest m.in. posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży. Powyższe wynika wprost z art. 18 ust. 7 pkt 5 u.w.t., w myśl którego warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych jest posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży. Nieprzestrzeganie określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi warunków sprzedaży napojów alkoholowych powoduje cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, co wynika z art.18 ust. 10 pkt 2 u.w.t. W niniejszej sprawie skarżącej zostało cofnięte rzeczone na wstępie zezwolenie, bowiem - jak stwierdziły organy, z dniem wygaśnięcia umowy dzierżawy gruntu ([...] lipca 2008 r.) utraciła ona tytuł prawny do korzystania z lokalu – baru, w którym dokonywana była sprzedaż alkoholu, co wypełniało przesłankę z pkt 2 ust. 10 art. 18 u.w.t. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że z dniem [...] lipca 2008 r. wygasała umowa dzierżawy, której przedmiotem był grunt przy ul. W. w W. Na tym gruncie, za zgodą właściciela został posadowiony przez skarżącą budynek, w którym znajduje się bar "Ż.", w którym prowadzona była sprzedaż napojów alkoholowych, objętych rzeczonym na wstępie zezwoleniem. Sąd podziela stanowisko organu, że w związku z wygaśnięciem ww. umowy dzierżawy skarżąca utraciła tytuł prawny do korzystania z lokalu – baru, co wypełniało przesłankę cofnięcia jej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Co prawda z dniem wydania decyzji przez Prezydenta skarżąca nadal korzystała z przedmiotowego gruntu i znajdującego się na nim budynku, to jednak od dnia [...] lipca 2008 r. było to korzystanie bez tytułu prawnego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że czas od wygaśnięcia umowy tj. od [...] lipca 2008 r., do [...] grudnia 2008 r. był to okres przeznaczony dla skarżącej na wyprowadzenie się z budynku posadowionego na dzierżawionym gruncie i na usunięcie tegoż budynku z gruntu. Okres ten został przyznany skarżącej z woli właściciela gruntu i w żadnym razie z tego faktu skarżąca nie miała prawa wywodzić dla siebie prawa do korzystania z niego i posadowionych na nim budynków. § 7 ww. umowy dzierżawy stanowił bowiem, że wszelkie obiekty budowlane wzniesione przez dzierżawcę na dzierżawionym gruncie, a nie zabrane w chwili wygaśnięcia terminu umowy zostaną usunięte przez wydzierżawiającego na koszt i ryzyko dzierżawcy. Wobec tego z umowy wynikało jasno, że z dniem jej wygaśnięcia tj. z dniem [...] lipca 2008 r. skarżąca winna była opuścić dzierżawiony grunt i usunąć z niego wszelkie obiekty przez nią na nim posadowione. Zgoda właściciela gruntu na udzielenie skarżącej dodatkowego czasu na usunięcie się z ww. gruntu, nie była w żadnym razie zgodą na przedłużenie rzeczonej umowy dzierżawy. Umowa ta została sporządzona na czas określony - od [...] sierpnia 2005 r. do [...] lipca 2008 r. i właściciel gruntu nie zamierzał jej przedłużać ze skarżącą, czemu dał wyraz Zarząd Dzielnicy [...] Zarząd ów na posiedzeniu z dnia [...] sierpnia 2008 r. postanowił, że ww. umowa dzierżawy nie będzie kontynuowana i stanowisko to utrzymał na posiedzeniu dnia [...] października 2008 r. W tym miejscu należy również wskazać, że z § 1 ww. umowy dzierżawy wynikało, że grunt będący jej przedmiotem został wydzierżawiony skarżącej pod działalność gospodarczą – bar piwny "Ż.", a zatem nie na cele mieszkalne. Skarżąca będąc stroną ww. umowy dzierżawy miała i musiała mieć świadomość, że została ona spisana na ściśle określony okres - od [...] sierpnia 2005 r. do [...] lipca 2008 r. i na ściśle określony cel – z przeznaczeniem pod działalność gastronomiczną. Wobec tego fakt, że ww. budynek stał się jej miejscem zameldowania i zamieszkania – w sytuacji gdy umowa dzierżawy została spisana na inny cel, pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Na kanwie niniejszej sprawy Sąd uznał za stosowne odnieść się do kwestii decyzji związanych. W doktrynie prawa funkcjonuje podział decyzji administracyjnych dokonywany ze względu na zasady rozstrzygania w sprawie. Rozróżnia się tutaj tzw. decyzje związane i decyzje wydawane według administracyjnego uznania. Cechą charakterystyczną decyzji określanej jako związana jest brak pozostawienia organowi "luzu decyzyjnego" w zakresie wyboru konsekwencji normy prawa materialnego lub ograniczenie go do kilku ściśle określonych przypadków. Natomiast z decyzją wydaną w ramach uznania administracyjnego mamy do czynienia w sytuacji, gdy norma prawna zastosowanie jej uzależnia od uznania organu. W szczególności administracyjne uznanie występuje w przypadkach, w których w przepisach prawnych stanowi się, że organ "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma w nich nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Jednakże swoboda organu w zakresie administracyjnego uznania, przynajmniej na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego, ograniczona jest tym, że organ stosujący prawo zobowiązany jest w toku postępowania mieć na względzie interes społeczny lub słuszny interes obywateli (por. J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 8, str. 470-472). Wobec tego o tym, czy decyzja o cofnięciu zezwolenia ma charakter decyzji związanej, czy też podjętej w ramach administracyjnego uznania przesądza treść art. 18 ust. 10 pkt 2 u.w.t. Przepis ten mówi wyraźnie, że "organ cofa" zezwolenie w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Jednym z warunków jest posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży (art. 18 ust. 7 pkt 5 u.w.t.). Zatem skoro skarżąca z dniem [...] lipca 2008 r. utraciła tytuł prawny do korzystania z lokalu – baru, w którym prowadzona była sprzedaż napojów alkoholowych, objętych rzeczonym na wstępie zezwoleniem, to organy miały obowiązek cofnąć jej zezwolenie, nie musząc czynić przy tym żadnych dodatkowych ustaleń. Nie musiały ustalać – jak wnosi o to skarżąca, czy po wygaśnięciu tego tytułu prawnego skarżąca w dalszym ciągu prowadziła sprzedaż alkoholu w przedmiotowym lokalu. Takie ustalenia nie były konieczne, gdyż samo stwierdzenie utraty tytułu prawnego wypełniło przesłankę cofnięcia zezwolenia. Nadto w ocenie Sądu organy obu instancji nie miały obowiązku ustalania ważności ww. umowy dzierżawy. W niniejszym przypadku postępowanie zostało wszczęte i toczyło się w oparciu o postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zatem mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym i sprawą administracyjną, w ramach której nie może być rozstrzygana sfera stosunków cywilnoprawnych i kwestia ewentualnych odszkodowań. W rozpatrywanym przypadku organy administracji publicznej obu instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący zgromadziły materiał dowodowy i w jego oparciu prawidłowo zastosowały prawo materialne, słusznie cofając skarżącej zezwolenie. W uzasadnieniach kwestionowanych rozstrzygnięć szczegółowo wykazały czym kierowały się przy dokonywaniu ustaleń faktycznych oraz oceniły zgromadzone dowodowy. Nadto w toku postępowania zapewniły skarżącej czynny udział i zawiadomiły ją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia żądań, z czego skarżąca skorzystała. Z wyżej wymienionych przyczyn, wobec niestwierdzenia, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.