VI SA/Wa 975/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z [...] marca 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) utrzymał w całości w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej jako WITD) z [...] stycznia 2010 r., którą nałożono na J. J., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "D." w W. (dalej jako skarżąca) karę pieniężną w wysokości 5000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] sierpnia 2009 r. w W. na ul. E. poddano kontroli drogowej pojazd marki T. o nr rej. [...]. Podczas kontroli stwierdzono, że na dachu kontrolowanego pojazdu zostało umieszczone urządzenie z napisem "G. [...]", na dowód czego wykonano dokumentację fotograficzną. Kierowca pojazdu do kontroli okazał m.in. licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, gwarancję drogomierza, wydruk z kasy fiskalnej oraz umowę o współpracy zawartą między kierującym pojazdem a skarżącą. W toku kontroli przesłuchano także w charakterze świadka kierowcę pojazdu, który zeznał, iż wykonuje usługi na rzecz firmy skarżącej, na podstawie umowy o współpracy. Przesłuchiwany zeznał, iż w dniu kontroli prowadził pojazd, wykonując przewóz drogowy zlecany przez skarżącą, oraz że w trakcie kontroli na dachu pojazdu było umieszczone urządzenie techniczne. W protokole kontroli stwierdzono naruszenie art. 18 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze. zm.) dalej jako u.t.d. polegające na wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W toku prawidłowo wszczętego postępowania administracyjnego skarżąca podniosła, że podczas kontroli nie zgromadzono dowodów, z których wynikałoby, że w dniu kontroli wykonywała ona okazjonalny przewóz osób, a ponadto zarzuciła nieprawidłowe sporządzenie protokołu z kontroli. Nadto złożyła wnioski dowodowe o: przesłuchanie w charakterze świadków pasażerów, którzy mieli być przewożeni w jej imieniu w tym dniu; przeprowadzenie oględzin pojazdu przy udziale jej pełnomocnika; dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność stwierdzenia, czy urządzenie techniczne zamontowane na pojeździe było lampą lub miało cechy jakiegokolwiek innego urządzenia technicznego w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d,; dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia właściwego operatora sieci telefonicznej, na okoliczność stwierdzenia czy umieszczony na pojeździe ciąg cyfr w rzeczywistości stanowi numer telefoniczny, a jeżeli tak to, kto jest jego abonentem; przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy na okoliczność, że w dniu kontroli organy administracyjne nie stwierdziły faktycznie żadnego naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, a doszło jedynie do bezpodstawnego sporządzenia protokołu kontroli ze wskazaniem ww. naruszeń. Skarżąca podnosiła również, iż nie była należycie reprezentowana w czasie kontroli, czym organ naruszył art. 10 k.p.a. W uzasadnieniu swojej decyzji WITD podał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie niewątpliwie wynikało, iż kontrolowanym pojazdem wykonywano okazjonalny przewóz osób na rzecz skarżącej. Zdaniem organu dowodem powyższego twierdzenia był wydruk dzienny z kasy fiskalnej, zeznania kierowcy oraz dokumentacja fotograficzna. Organ uznał, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy był podnoszony przez skarżącą w toku postępowania fakt, iż w chwili kontroli w pojeździe nie znajdował się żaden pasażer, ponieważ zapisy na wydruku z kasy fiskalnej jednoznacznie wskazywały, że skarżąca odpłatnie wykonuje usługi przewozu osób. W związku z tym organ oddalił wniosek dowodowy skarżącej w przedmiocie przesłuchania w charakterze świadków pasażerów, którzy mieli być przewożeni w imieniu skarżącej skontrolowanym pojazdem w dniu kontroli. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, jakoby protokół kontroli został sporządzony wadliwie, WITD stwierdził, iż po zweryfikowaniu treści protokołu nie dostrzegł w nim jakiegokolwiek uchybienia art. 68 k.p.a. z zw. z art. 74 ust.3 u.t.d. Organ nie uwzględnił także wniosku skarżącej o dokonanie oględzin pojazdu, gdyż czynność ta została dokonana w momencie kontroli w obecności kierowcy i ze względu na swój charakter nie może być powtórzona. Nie uwzględnił również wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego uznając, że biegły nie jest uprawniony do interpretacji przepisów ustawy o transporcie drogowym, w szczególności stwierdzenia jaki przedmiot jest urządzeniem technicznym w rozumieniu ustawy transportu drogowego. WITD odmówił ponownego przesłuchania kierowcy argumentując, iż świadek ten został przesłuchany już w toku kontroli, a protokół z tego przesłuchania znajduje się w aktach sprawy. WITD odnosząc się do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. stwierdził, że nie jest on zasadny, gdyż kontrola miała miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WITD oraz o wstrzymanie jej wykonania. W odwołaniu zarzuciła, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczył pracownik WITD, który podlegał wyłączeniu z mocy ustawy i dlatego też, w jej ocenie, decyzja organu I instancji obciążona została kwalifikowaną wadą, określoną art. 156 § 1 ust. 7 k.p.a. Powołała się przy tym na art. 56 ust. 1 u.t.d. Wskazała, iż Inspektor Transportu Drogowego, który wydał decyzję administracyjną, uczestniczył we wszystkich czynnościach w toku kontroli, a co za tym idzie, był jednocześnie świadkiem kontroli w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnośnie odmowy organu przeprowadzenia zawnioskowanych przez nią dowodów podniosła, że były one niezbędne z punktu widzenia zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 k.p.a. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie również art. 78 k.p.a, bowiem nie uwzględniając jej wniosków dowodowych, uniemożliwił jej wykazanie braku przesłanek warunkujących jej odpowiedzialność. Do przesłanek tej odpowiedzialności należy "wykonywanie przewozów okazjonalnych", a zdaniem skarżącej, organ I instancji przesłanki tej nie udowodnił. Przez to naruszono również art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Postawiła zarzut sprzeczności art. 18 ust. 5 u.t.d. z przepisami art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. GITD utrzymując w mocy decyzję WITD uznał zarzuty podniesione przez skarżącą w odwołaniu za bezzasadne. Zdaniem organu odwoławczego ustawa o transporcie drogowym w żadnym przepisie nie wyklucza możliwości prowadzenia całego postępowania - od chwili wszczęcia do chwili wydania rozstrzygnięcia je kończącego, przez jednego inspektora. Jego zdaniem sytuacja taka jest zgodna z ustawą o transporcie drogowym oraz pożądana ze względu na pełniejszą realizację podstawowych zasad i celów prowadzonego postępowania. Organ nie zgodził się ze skarżącą, iż kontrolujący inspektor był świadkiem w sprawie w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż pracownik organu nie złożył zeznań w przedmiotowej sprawie w charakterze świadka. W ocenie GITD nie budził wątpliwości fakt, że skarżąca wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób pomimo, iż w chwili kontroli w zatrzymanym pojeździe nie znajdował się żaden pasażer. O prowadzeniu działalności gospodarczej przez skarżącą świadczyły w ocenie organu odwoławczego m.in. oznakowanie pojazdu; wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej dla skarżącej; fakt oferowania usług w ramach prowadzonej działalności oraz możliwość ich realizacji. Nadto wątpliwości nie budzi ustalony w sprawie stan faktyczny, że kontrolowanym pojazdem wykonywany był przewóz okazjonalny. Nietrafne były zarzuty odwołania odnoszące się do odmowy dopuszczenia wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą. Nie zostały one bowiem podparte jakąkolwiek argumentacją, pozwalającą na uwzględnienie żądania. Organ II instancji nie zgodził się z argumentem, dotyczącym niewykazania przez WITD okoliczności warunkujących odpowiedzialność skarżącej za naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. W opinii GITD czynnikiem decydującym o uznaniu urządzenia umieszczonego na dachu pojazdu za urządzenie techniczne, w myśl przepisu art. 18 ust 5 lit. c u.t.d, jest to, aby w odbiorze nieograniczonej liczby osób tego rodzaju urządzenie wywoływało lub mogło wywołać wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Takie urządzenie pełni bowiem rolę znaku identyfikującego, wykonującego okazjonalny transport drogowy osób. W odniesieniu do zarzutu tyczącego sprzeczności przepisu art. 18 ust 5 u.t.d. z Konstytucją RP, ustawą o swobodzie działalności gospodarczej oraz z prawem Unii Europejskiej organ odwoławczy stwierdził, iż jako organ administracyjny nie ma uprawnień do badania zgodności ustawy o transporcie drogowym z innymi przepisami prawa. Na powyższą decyzję GITD skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu, uzupełniła je o dalsze argumenty. Jej zdaniem doszło do naruszenia art. 75 oraz art. 89 ust. 5 u.t.d., z uwagi na nałożenie kary pieniężnej w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. z 2009, Nr 145, poz. 1184), dalej jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r., wydane z naruszeniem zakresu delegacji ustawowej. W ocenie skarżącej decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia wydana została na podstawie protokołu kontroli, podczas gdy przepisy ustawy o transporcie drogowym zawierają zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli. W dalszej części skargi podniesiono zarzut naruszenia przez organ art. 142, art. 123 § 1 i § 2 oraz art. 124 w zw. z art. 78 § 2 k.p.a. poprzez niewydanie w toku postępowania administracyjnego postanowienia w zakresie odmowy dopuszczenia dowodów. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów proceduralnych tj. art. 138 § 1 i § 2, art. 140 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 ust.1 i 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez inspektora, który podlegał wyłączeniu z mocy prawa. Kolejnym zarzutem było naruszenie przepisów postępowania: art. 7 w zw. z 77 § 1, art. 10, art.107 § 1 i § 3 oraz 138 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wobec nieustalenia przez organ przesłanek wymaganych przez ustawę o transporcie drogowym, tj.: okazjonalnego przewozu osób oraz umieszczenia na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 75 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 73 ust.1 pkt 4 i 5 u.t.d. poprzez oparcie się na zeznaniach świadka, podczas gdy dowód ten przeprowadzono z naruszeniem przepisów, ponieważ kierowca faktycznie reprezentował skarżącą i nie powinien być przesłuchiwany w takim charakterze. Jako kolejny zarzut skarżąca podniosła naruszenie art. 138 §1 ust. 1 k.p.a poprzez utrzymanie w mocy decyzji WITD pomimo, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 78 § 1 i § 2 oraz art. 80 k.p.a., ponieważ z całokształtu materiału dowodowego nie wynikał rodzaj wykonanej usługi oraz okoliczność wykonywania przewozu okazjonalnego osób. Dodatkowo przytoczono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez m.in.: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d, co spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że na dachu pojazdu znajdowało się urządzenie techniczne (lampa). Skarżąca zarzucała brak dowodów na okoliczność, że urządzenie to było podświetlane. Naruszenie prawa materialnego w ocenie skarżącej miało również miejsce poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe stosowanie art. 4 ust. 11 u.t.d., co doprowadziło do bezzasadnego wniosku, że skarżąca prowadziła przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego. Zdaniem skarżącej licencja upoważniała ją nie tylko do przewozu okazjonalnego osób, ale również do innych rodzajów przewozu, zatem nie można było kategorycznie stwierdzić, że prowadziła ona w dniu kontroli okazjonalny przewóz osób. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest decyzja GITD, utrzymująca w mocy decyzję WITD o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie zakazu wymienionego w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d., polegające na wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji był art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. oraz lp. 2.9 pkt. 3 załącznika do u.t.d. Kara pieniężna została na nałożona na skarżącą za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. Organy obu instancji uznały bowiem, że skarżąca wykonując przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym złamała zakaz umieszczania na dachu pojazdu lamp oraz innych urządzeń technicznych. Skarga wniesiona na decyzję GITD zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, w zasadzie powtarza argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji wydanej przez WITD, do których organ szczegółowo ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi należy uznać za trafne stanowisko organu, że ustawodawca w art. 92a ust. 3 i 4 oraz art. 93 ust. 8 u.t.d. wprost określił możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli wobec podmiotów wykonujących przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem. W tym stanie rzeczy kwestia badania zakresu umocowania ustawowego art. 89 ust. 5 u.t.d. jest bezprzedmiotowa. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ zgromadził w sprawie obszerny materiał dowodowy, który należycie rozpatrzył, zaś zajęte stanowisko w sprawie dokładnie uzasadnił. Nie doszło zatem do naruszenia przez art. 7, art. 77 § 1, art. 10, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 k.p.a. Prawidłowe jest stanowisko, że podmiotem wykonującym transport drogowy osób była skarżąca. Na nią bowiem opiewa wydana licencja, której wypis okazał kierowca w trakcie kontroli, zaś kserokopię tego wypisu organ włączył do materiału dowodowego. Kierowca pojazdu miał tylko zawartą ze skarżącą umowę o współpracy, a więc prawidłowo został przesłuchany w charakterze świadka, a nie strony. Nieuzasadniony prawnie jest wywód skarżącej, że kontrolujący inspektor z uwagi na treść art. 24 pkt 1 i 4 k.p.a. był wyłączony od udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji nakładającej karę pieniężną. Jak słusznie wywiódł organ w sprawie nie zachodziła sytuacja, o której mowa w tym przepisie, albowiem przez kontrolę nie powstał między stroną a kontrolującym inspektorem taki stosunek prawny, który uzasadniałby jego wyłączenie. Poza tym kontrolujący nie zeznawał w sprawie jako świadek, jak również nie wydawał opinii jako biegły. Z przepisu art. 56 u.t.d. wynika, że inspektor ma prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych m.in. zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten znajduje się w grupie przepisów regulujących zasady przeprowadzania kontroli drogowej. Nie może więc być wątpliwości, że to inspektor przeprowadzający kontrolę ma prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych. Kontrola drogowa jest szczególnego rodzaju postępowaniem uregulowanym w ustawie o transporcie drogowym. Większa część ustaleń następuje na miejscu zatrzymania i jest udokumentowana stosownym protokołem. Dopiero po wszczęciu postępowania toczy się ono z uwzględnieniem przepisów k.p.a. W ocenie Sądu zasadnym jest zarzut skarżącej tyczący niewydania przez organ postanowienia o oddaleniu jej wniosków dowodowych. Było to uchybieniem procesowym ze strony organu, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Postanowienie dowodowe nie jest zaskarżalne, poza tym organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił szczegółowo, dlaczego pominął owe wnioski dowodowe. Co do wniosku o przesłuchanie pasażerów należy stwierdzić, że nie był on prawidłowo sformułowany, poza tym nie było powodów, aby go uwzględnić, skoro z posiadanej przez skarżącą licencji oraz z danych z kasy fiskalnej wynikało, że tym pojazdem przewożone były osoby. Zatrzymany pojazd był bez pasażera, ale na podstawie okoliczności sprawy należy przyjąć, że czekał na usługobiorców - co także jest wykonywaniem działalności gospodarczej. Zbędne było również dokonywanie ponownych oględzin pojazdu, skoro oględziny miały miejsce w trakcie kontroli i zostały udokumentowane stosownymi zdjęciami i protokołem kontroli, który został podpisany przez kierowcę bez żadnych zastrzeżeń. Także powoływanie biegłego było niezasadne, gdyż to organ władny jest sam ustalić na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, czy urządzenie umieszczone na dachu pojazdu uznać należy za urządzenie, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. Również wniosek dowodowy o ustalanie kto jest abonentem telefonu znajdującego się na pojeździe został słusznie nieuwzględniony przez organ, gdyż nie miało to związku z uchybieniem, za które została wymierzona kara pieniężna. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom skargi organ nie dopuścił się zarzucanych uchybień proceduralnych w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego, a także jego oceny. Ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy oraz z protokołu kontroli wynika, że na dachu pojazdu znajdowało się urządzenie techniczne z napisem "G. [...]". Jest to urządzenie techniczne rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d., albowiem informuje ono o usłudze w analogiczny sposób jak ma to miejsce w przypadku taksówki. Tymczasem skarżąca nie wykonywała przewozów taksówkowych, tylko jak zasadnie przyjął organ przewóz okazjonalny osób w krajowym transporcie drogowym. Skarżąca nie posiada licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, o której jest mowa w art. 6 u.t.d. Ma natomiast licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Jednocześnie nie można przyjąć, aby skarżąca była uprawniona do wykonywania przewozów regularnych bądź regularnych specjalnych, bo na to wymagane jest specjalne zezwolenie, przewidziane w art. 18 ust. 1 u.t.d. Jednocześnie organ prawidłowo ustalił, że działalność wnoszącej skargę nie stanowi przewozu wahadłowego bądź kabotażowego, o których jest mowa w art. 4 ust. 10 i 13 u.t.d. W tym stanie rzeczy, jak to stanowi art. 4 pkt 11 u.t.d skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym bądź przewozem wahadłowym i stosuje się do niego zakazy wynikający z art. 18 ust. 5 u.t.d. W tym stanie rzeczy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie oraz odniósł do niego przepisy prawa materialnego. Dlatego też Sąd nie podzielił słuszności zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Nieuzasadnione jest też twierdzenie skarżącej, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. narusza konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), gdyż zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a ponadto są zgodne z zasadą proporcjonalności. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d nie narusza również konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy wobec braku uzasadnionych podstaw skarga J. J. podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.