VI SA/Wa 976/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. staż. Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi S. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. Prezydenta [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. w [...] kwotę 1834 zł (słownie: tysiąc osiemset trzydzieści cztery złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez S." z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] 07.2012 r. nr [...] w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ulicy [...].w rej. P. w W. o łącznej pow. 91.00 m2 w dniach od 11.03.2010 r. do 06.07.2010 r. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w wysokości 91.686,00 zł,- utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zarządca drogi decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r. wydał S." zezwolenie na zajęcie, w terminie od dnia 1 stycznia 2009r. do dnia 31 marca 2009r. pasa drogowego ul. [...] w rej. P. tj.: chodnika o pow. 49,00 m2 w celu wygrodzenia placu budowy oraz chodnika o pow. 42,00 m2 w celu funkcjonowania zadaszenia ochronnego. Ponieważ, zdaniem organu, pas drogowy nie został zwolniony w wymaganym terminie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Prezydent [...] wymierzył S." z siedzibą w W. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ulicy [...] w rej. P. w W. o łącznej pow. 91,00 m2 w dniach od 11 marca 2010 r. do 6 lipca 2010r. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, w wyniku pozostawienia wygrodzenia pasa drogowego pod plac budowy i funkcjonowania zadaszenia ochronnego. Jednocześnie zarządca drogi ustalił wysokość tej kary na kwotę 91.686,00 zł. wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni pasa drogowego ul. [...] w W.. W uzasadnieniu tej decyzji został przedstawiony stan faktyczny sprawy oraz motywy jakimi kierował się organ I instancji wydając decyzje o nałożeniu kary. Od powyższej decyzji zarządcy drogi odwołanie złożyła S.", wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Odwołujący podkreślili, iż zaskarżona decyzja błędnie określa podmiot legitymowany biernie w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego. W ocenie odwołującego zajęcie pasa drogowego miało miejsce w okresie trwającego postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazu rozbiórki wznoszonego obiektu budowlanego w ramach którego doszło do zajęcia pasa drogowego na podstawie posiadanego zezwolenia. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. swoją decyzją z dnia [...] marca 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną. W przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć zezwolenie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Organ odwoławczy podkreślił, że regulacja art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. ustanawia odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie wyłącznie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tegoż zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot - o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). SKO podało, że w niniejszej sprawie podstawową kwestią było ustalenie podmiotu biernie legitymowanego do nałożenia na niego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Ustawodawca regulując odpowiedzialność administracyjną, przewidzianą w art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p.. nie wyszczególnił żadnych cech. którymi winien charakteryzować się podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Zasadne zatem staje się twierdzenie, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady będzie to podmiot, na którego rzecz są prowadzone roboty. W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji - po przeprowadzeniu postępowania dowodowego - prawidłowo, zdaniem SKO, ustalił, iż podmiotem w imieniu i na rzecz której nastąpiło zajęcie inkryminowanego pasa drogowego (inwestorem) była Spółdzielnia B . W szczególności organ pierwszej instancji zebrał oraz prawidłowo przeanalizował materiał dowodowy w niniejszej sprawie z którego jednoznacznie wynika, iż występującym wcześniej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego był inwestor prywatny, to jest Spółdzielnia B. Przepisy u.d.p. w zakresie obejmującym nakładanie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nie nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązku przeprowadzania ściśle określonych środków dowodowych (np. oględzin). Ustaleń w zakresie dotyczącym powierzchni zajętego pasa drogowego dokonano w oparciu treść uprzednio złożonego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia dokonane podczas oględzin przy udziale strony postępowania. Ponadto organ oparł się również na ustaleniach prawomocnej decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcia pasa z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, za okres do dnia 10.03.2010r. w której powierzchnia zajęcia odpowiada powierzchni określonej w decyzji wymierzającej karę pieniężną. Biorąc pod uwagę zasady doświadczenia życiowego, SKO uznało, że nie można przyjąć iż powierzchnia faktycznie zajętej powierzchni pasa drogowego będzie odmienna od tej na jaką wcześniej wnioskowała strona postępowania oraz jak to zostało ustalone w odrębnym postępowaniu. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił ten podmiot, który dokonał zajęcia pasa drogowego oraz powierzchnię zajętego pasa drogowego. Strona natomiast nie przedstawia żadnych okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, iż powierzchnia faktycznie zajętego pasa drogowego była inna niż ta ustalona przez organ. Natomiast podnoszone przez stronę w odwołaniu okoliczności, takie jak prowadzone równolegle do okresu zajęcia pasa drogowego postępowanie w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, zdaniem SKO, nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w zakresie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem zezwolenia. W tych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przesadziło o utrzymaniu w mocy, decyzji organu pierwszej instancji. SKO wskazało także, że sprawa zajęcia pasa drogowego przez stronę bez zezwolenia, za inny okres, była już przedmiotem rozpatrzenia przez właściwe organy administracji. Na powyższą decyzję SKO w W. z dnia [...] marca 2018 r. S." wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca zarzuciła powyższej decyzji: I. Naruszenie art. 67 § 1 kpa polegające na dokumentowaniu istotnych czynności postępowania notatkami służbowymi zamiast protokołami sporządzonymi przy udziale strony, II. Naruszenie art. 10 kpa polegające na niezapewnieniu stronie możliwości udziału we wszelkich czynnościach postępowania, w szczególności kontroli prowadzonych w terenie III. Naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 kpa polegające na niedostrzeżeniu, że w toku postępowania nie udokumentowano pasa drogowego, który miał być zajmowany przez Skarżącą a także oparto ustalenia w zakresie zajęcia pasa drogowego o niesłuszne domniemanie jakoby zakres zajmowanego samowolnie pasa drogowego odpowiadał wielkości wnioskowanej przez Skarżącą przy występowaniu o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, IV. Naruszenie art. 8 kpa polegające na podejmowaniu czynności zmierzających jedynie do dalszego obciążania Skarżącej karami za rzekome zajęcie pasa drogowego, V. Naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych a także § 4 i 5 uchwały nr XXXl/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004r. poprzez ich zastosowanie i wymierzenie Skarżącej kary pieniężnej za rzekome zajęcie pasa drogowego podczas gdy w sprawie nie zgromadzono materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie, że do zajęcia pasa drogowego doszło i w jakim zakresie, a także że to nawet gdyby udowodniono zajęcie pasa drogowego przez Skarżącą to w sprawie istniały szczególne okoliczności które winny wykluczać możliwość zastosowania kary pieniężnej oraz VI. art. 138 § 1 pkt I KPA polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji I instancji mimo jej oczywistych wadliwości wskazanych w odwołaniu i wynikających z akt niniejszej sprawy. W tych okolicznościach strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2018 r. w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r., a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracyjny orzekając w sprawie nie naruszył prawa materialnego i obowiązujących przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz utrzymana nią w mocy decyzja wydana przez organ I instancji naruszają procedurę administracyjna w stopniu uzasadniającym ich eliminację z porządku prawnego. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.): "Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej". Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 zezwolenie dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 powołanej ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 5. Karę pieniężną nalicza się do czasu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych opłata za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym jest naliczana jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Kara stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej w powyższy sposób. Jak wynika z powyższych przepisów prawa, okoliczność, iż brak stosownej i niezwłocznej reakcji organu I instancji na powziętą wiadomość o zajmowaniu przez Spółdzielnię pasa drogowego po upływie terminu określonego w zezwoleniu, miał nie tyle wpływ na samo rozstrzygnięcie o nałożeniu kary, co na jej wysokość, gdyż z każdym dniem zwłoki organu narastała jej wysokość. Wymaga szczególnego podkreślenia, że od dnia 9 kwietnia 2009 r. (data pierwszej notatki służbowej) do dnia 3 grudnia 2009 r. (data wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary) zarządca drogi biernie akceptował pozostawanie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego w bardzo ruchliwym punkcie w centrum miasta nie podejmując żadnych czynności w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Prowadzone przez organ postępowanie dowodowe, powinno doprowadzić do ustalenia wskazanych okoliczności w sposób zgodny z regułami zawartymi w k.p.a. "Zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. czynność postępowania mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinna być utrwalona protokołem, a tylko inne czynności, (mniej istotne), z których nie sporządza się protokołu, mogą być zgodnie z art. 72 k.p.a. utrwalone w formie adnotacji podpisanej przez pracownika (notatki służbowej). Należy też wskazać, że protokół, jeśli ma stanowić dokument urzędowy, powinien odpowiadać zasadom wynikającym z art. 67 i 68 k.p.a. Powinno więc z niego wynikać kto, gdzie i kiedy jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono. Zasadniczo protokół z czynności postępowania powinien być sporządzony z zapewnieniem stronie czynnego udziału." (zob. "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck Warszawa 2003, s. 360). Czynności postępowania dotyczące okoliczności prawotwórczych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, nie mogą być utrwalone wyłącznie przy pomocy notatki służbowej. Ustalenie powierzchni zajętego pasa drogowego jest okolicznością prawotwórczą, bowiem to m.in. z niej wynika wysokość nałożonej kary, zatem notatka służbowa, podpisana przez pracownika organu, może być jedynie czynnością wstępną nadającą kierunek postępowaniu dowodowemu, ale nie może tego postępowania dowodowego zastąpić. Zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami k.p.a. powierzchnia pasa drogowego zajętego bez zezwolenia powinna być ustalona poprzez stosowny pomiar potwierdzony protokołem jego dokonania. Nie istnieje domniemanie, że powierzchnia zajęta bez zezwolenia jest równa powierzchni, na której zajęcie uprzednio było udzielone zezwolenie. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że brak zaprzeczenia przez stronę stanowisku organu nie oznacza przyznania okoliczności i nie zastępuje postępowania dowodowego. Zasady przyznania faktów reguluje art. 75 § 2 k.p.a. i tylko tak przyznane fakty nie muszą być przedmiotem dowodzenia. Milczenie strony, co do treści dowodu z notatki służbowej nie oznacza jej akceptacji i nie świadczy, że okoliczność przedstawiona w notatce została prawidłowo udowodniona albo, że jest niesporna. W świetle k.p.a. w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, to organ ma udowodnić, jakie są granice pasa drogowego oraz jaka powierzchnia, w jakim okresie i przez kogo została zajęta bez zezwolenia. Strona może podjąć obronę, ale nie jest do tego zobligowana. Jedynie wówczas, gdy organ środkami przewidzianymi przez przepisy procedury administracyjnej dowiedzie wskazanych wyżej okoliczności, a strona nie przedstawi żadnego przeciwdowodu, ustalenia organu dotyczące istnienia przesłanek nałożenia kary można uznać za poprawne. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i ponownie dokona czynności dowodowych we wskazanym zakresie, a następnie dokona pełnej analizy zgromadzonych w sprawie materiałów. Po dokonaniu ponownej oceny całokształtu materiału dowodowego organ winien wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 22 ust. 1 u.d.p. zarząd drogi sprawuje zarząd gruntami w pasie drogowym, zaś zgodnie z art. 39 ust. 1 zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości albo zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, zatem celem podstawowym zarządcy drogi jest dbałość o stan drogi. Prowadząc postępowanie administracyjne zmierzające do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia organ administracji publicznej musi stosować zasady k.p.a. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. organ powinien "stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela", organ administracji ma zgodnie z art. 8 k.p.a. działać w taki sposób, aby "pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa", zgodnie z art. 9 k.p.a. organ jest też zobowiązany do "(...) należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony [...] nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (...)", a zgodnie z art. 10 k.p.a. organ zobowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania. Organ powinien także działać zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. wnikliwie i szybko, zaś zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. sprawy powinny być załatwiane w ciągu miesiąca, a wyjątkowo, sprawy szczególnie skomplikowane, w ciągu dwóch miesięcy. Tymczasem w sprawie niniejszej, wyżej opisany dotychczasowy sposób działania organów wpłynął w sposób zdecydowanie negatywny na sytuację prawną strony. Istotne braki w postępowaniu dowodowym spowodowały konieczność uchylenia decyzji obydwu instancji z uwagi na stwierdzoną w postępowaniu sądowym możliwość, iż ich skutkiem było wydanie zasadniczo błędnego rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej. Należą do nich przede wszystkim: brak udokumentowania statusu zajętej części chodnika jako pasa drogowego oraz oparcie ustaleń faktycznych na domniemaniu prawnym, iż powierzchnia samowolnego zajęcia pasa drogowego jest równa powierzchni zajmowanej uprzednio, na podstawie zezwolenia. Większość ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie oparta została na notatkach urzędowych pracownika organu. Powyższe świadczy o naruszeniu w kontrolowanym postępowaniu podstawowych zasad procedury administracyjnej: art. 7, 77 i 107 par. 3 k.p.a., a przede wszystkim art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów Państwa). Prowadzące postępowanie organy administracji nie rozważyły okoliczności, że w okresie obowiązywania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Prezydent [...] - Stołeczny Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] nakazał S. obniżenie o dwie kondygnacje nowowybudowanego budynku poprzez rozbiórkę stropów i ścian na poziomie dwóch ostatnich kondygnacji, nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W związku z tą decyzją (utrzymaną w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2009r.) S. nie mogła wykonać prac budowlanych, z powodu których Spółdzielnia wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ogrodzenie terenu budowy musiało jednak pozostać ze względów bezpieczeństwa. Od momentu ingerencji Prezydenta [...] w proces budowlany, realizowany na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, S. utraciła możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością i realizacji wiążącego Spółdzielnię pozwolenia na budowę. W wyroku z dnia 20 listopada 2008r. sygn. akt II GSK 506/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie dotyczącej nałożenia na konkretny podmiot obowiązku z art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (teks jednolity: Dz.U. z 2004 r. Nr 204, póz. 2086 ze zm.), tj. obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenia, przewidzianej w art. 40 ust. 12 tej ustawy, kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, muszą być ustalone w sposób prawidłowy i niewątpliwy dwie okoliczności: 1) samo zajęcie pasa drogowego i jego zakres oraz 2) podmiot, który zajął pas drogowy. Postępowanie dowodowe, prowadzone zgodnie z regułami zawartymi w KPA. powinno doprowadzić do ustalenia obydwu wskazanych okoliczności. Nie jest wystarczające ustalenie, że pas drogowy został zajęty bez zezwolenia oraz określenie powierzchni zajętego pasa. Organ, dla nałożenia na konkretny podmiot obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego oraz kary pieniężnej, musi ustalić podmiot, który zajął pas drogowy bez zezwolenia, a ustalenia tego musi dokonać posługując się środkami dowodowymi zawartymi w KPA. Cechę samowolności zajęcia pasa drogowego można przypisać działaniu wyłącznie według własnej woli podmiotu, wbrew istniejącym zakazom i bez stosownego pozwolenia, dodatkowo charakteryzującemu się lekceważeniem prawa, z pełną świadomością jego pogwałcenia. W sprawie niniejszej - uznając, że zajmującym pas drogowy - po wydaniu przez Prezydenta m.st. Warszawy (zarządcę drogi) nakazu rozbiórki - była Spółdzielnia, a nie organ, który wydał tenże nakaz rozbiórki, nie można przyjąć, że Spółdzielnia zajmowała pas drogowy z własnej woli, wbrew istniejącym zakazom, naruszając prawo, z pełną świadomością jego pogwałcenia. Zajęcie pasa drogowego było z pewnością konieczne do wykonania nakazu rozbiórki. Należy podkreślić, że w okolicznościach sprawy to likwidacja zadaszenia oznaczałaby uniemożliwienie wykonania (w tym zastępczego, o czym Spółdzielnia została powiadomiona w uzasadnieniu decyzji Konserwatora) decyzji o nakazie rozbiórki dwóch ostatnich pięter budynku. Organy prowadzące postępowanie winny były rozważyć, czy nakaz rozbiórki, wydany przez organ będący jednocześnie zarządcą drogi, należało traktować również jako nakaz i jednoczesną zgodę na zajmowanie w dotychczasowym kształcie pasa drogowego. Po lekturze zgromadzonych dokumentów można odnieść wrażenie, że organ I instancji tak właśnie interpretował własną decyzję o nakazie rozbiórki, o czym świadczy brak wydania decyzji nakładającej karę tuż po wygaśnięciu poprzedniej decyzji udzielającej zgody na zajęcie pasa drogowego przez Spółdzielnię i wydanie takiej decyzji dopiero następnego dnia po wyroku WSA w Warszawie uchylającym decyzję Konserwatora Zabytków. Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 22 ust. 1 u.d.p. zarząd drogi sprawuje zarząd gruntami w pasie drogowym, zaś zgodnie z art. 39 ust. 1 zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości albo zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, zatem celem podstawowym zarządcy drogi jest dbałość o stan drogi. Prowadząc postępowanie administracyjne zmierzające do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia organ administracji publicznej musi stosować zasady k.p.a. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. organ powinien "stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela", organ administracji ma zgodnie z art. 8 k.p.a. działać w taki sposób, aby "pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa", zgodnie z art. 9 k.p.a. organ jest też zobowiązany do "(...) należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony, nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (...)",a zgodnie z art. 10 k.p.a. organ zobowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania. Organ powinien także działać zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. wnikliwie i szybko, zaś zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. sprawy powinny być załatwiane w ciągu miesiąca, a wyjątkowo, sprawy szczególnie skomplikowane, w ciągu dwóch miesięcy. Z tych względów skarga została uznana za zasadną. Sąd uchylił decyzje obydwu instancji, mając na uwadze konieczność zapewnienia skarżącej Spółdzielni możliwość skorzystania z uprawnień wynikających z realizacji zasady dwuinstancyjności. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd orzekł w myśl art. 145 § 1 ust. 1 lit.c p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania - na podstawie art. 200 p.p.s.a.