VI SA/Wa 977/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi "V. Sp. z o.o." z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej "V. Sp. z o.o." z siedzibą w [...] kwotę 4324 (cztery tysiące trzysta dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 19 marca 2012 r. V. Sp. z o.o. reprezentowana przez adw. H. M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dniu [...] kwietnia 2011 r. [...] nakładającej w punkcie pierwszym na V. Sp. z o.o. karę za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] bez zezwolenia w dniach [...] grudnia 2009 r. do 12 marca 2010 r. poprzez posadowienie w pasie drogi reklamy o łącznej powierzchni 7,21 m² ustalającą w punkcie drugim karę w łącznej wysokości 23 555,07 zł i określającą w punkcie trzecim sposób dokonania wpłaty przedmiotowej kary. W ocenie wnioskodawcy decyzja została skierowana do osoby, która nie jest stroną w sprawie, a zatem doszło do wypełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. We wniosku o wszczęcie postępowania wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci umowy z dnia [...] października 2009 r. zawartej przez R. S. ze spółką S. sp. z o.o. na okoliczność tego, że spółka V. Sp. z o.o. nie zajmowała w dniach 4 grudnia 2009 r. do 12 marca 2010 r. pasa drogowego. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków T. C. oraz M. W., P. B. oraz R. S.. Decyzją z dnia [...] lipca 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając w oparciu o art. 157 § 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659, ze zm,), po rozpatrzeniu wniosku V. Sp. z o.o. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] kwietnia 2011 r. [...] nakładającej w punkcie pierwszym na V. Sp. z o.o. karę za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] bez zezwolenia w dniach 4 grudnia 2009 r. do 12 marca 2010 r. poprzez posadowienie w pasie drogi reklamy o łącznej powierzchni 7,21 m², ustalającą w punkcie drugim karę w łącznej wysokości 23 555,07 zł i określającej w punkcie trzecim sposób dokonania wpłaty przedmiotowej kary, odmówiło na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art, 156 § 1 k.p.a. stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że kwestią zasadniczą w sprawie niniejszej jest stwierdzenie czy V. Sp. z o.o. była prawidłowo ustalona przez Zarząd Dróg Miejskich jako strona postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] w dniach 4 grudnia 2009 r. do 12 marca 2010 r. Oceniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie organ wskazał, że wielokrotna kontrola pasa drogowego wykazała jego zajęcie we wskazanych dniach reklamą o treści "[...]". Spółka V. Sp. z o.o. została zawiadomiona z dniem 2 lipca 2010 r. o wszczęciu przedmiotowego postępowania w sprawie nałożenia na nią kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, Monitem z dnia 15 lipca 2010 r. Spółka została wezwana do usunięcia reklamy z pasa drogowego. Ponadto organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się pismo zatytułowane "odwołanie" z dnia 18 czerwca 2010 r. nadesłane w kopercie ostemplowanej pieczęcią Spółki V., w którym to piśmie Spółka przyznaje się do umieszczenia reklamy na terenie parkingu należącym do R. S., podnosząc równocześnie, że na terenie tego parkingu wiele firm umieszcza swoje reklamy. Dodatkowo w aktach znajduje się wydruk ze strony internetowej na którym widnieje logo Spółki V. i jest to oferta [...]. Mając na uwadze zgromadzone przez Zarząd Dróg Miejskich dowody wskazać należy, że V. Sp. z o.o. została prawidłowo ustalona jako strona postępowania, w myśl art. 28 k.p.a., w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się do złożonych wniosków dowodowych mających na celu przesłuchanie świadków organ wskazał, że nie jest ono konieczne, bowiem w świetle przyznania przez Spółkę, że to ona umieściła reklamę na przedmiotowym parkingu, przesłuchanie świadków nie będzie miało znaczenia dla sprawy. Przedłożona przy wniosku o wszczęcie postępowania umowa została poddana ocenie i w świetle zgromadzonego materiału dowodowego może ona jedynie dowodzić, że Spółka S. Sp. z o.o. zawarła umowę z R. S., natomiast w kontekście znajdujących się w aktach sprawy zdjęć wielu reklam znajdujących się na terenie pasa drogowego przy ul. [...], nie wyklucza ona umieszczenia wzdłuż pasa drogowego reklamy na innym nośniku o innej treści przez inny podmiot niż V. Sp. z o.o., na przykład przez S. Sp. z o.o. W dniu 10 sierpnia 2016 r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie tej sprawy przez Kolegium. Strona wskazała, że decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz procesowego tj. art. 7, 77, 80 i 28 k.p.a. Strona wniosła o przeprowadzenie dowodów wskazanych we wniosku oraz o stwierdzenie nieważności decyzji objętej wnioskiem. Decyzją z dnia [...] marca 2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Organ wskazał, że kwestią zasadniczą w sprawie niniejszej jest stwierdzenie, czy V. Sp. z o.o. była prawidłowo uznana przez Zarząd Dróg Miejskich jako strona postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] w dniach od 4 grudnia 2009 r. do 12 marca 2010 r. Zdaniem Kolegium z akt sprawy wynika jednoznacznie, że w okresie, którego dotyczy decyzja Zarządu Dróg Miejskich, pas drogowy zajęty był bez zezwolenia zarządcy drogi reklamą o treści "[...]" [...] ten, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego i nie jest kwestionowane w sprawie, prowadzi V. Sp. z o.o. V. Sp. z o.o. została zawiadomiona pismem z dnia 2 lipca 2010 r. (doręczonym prawidłowo spółce w dniu 8 lipca 2010 r.) o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia na nią kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia; w zawiadomieniu tym poinformowano spółkę o uprawnieniach wynikających z przepisu art. 10 k.p.a., w szczególności o możliwości zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w powyższej sprawie i o możliwości wypowiedzenia się w tej sprawie. Monitem z dnia 15 lipca 2010 r. Spółka została wezwana do usunięcia reklamy z pasa drogowego. W dniu [...] kwietnia 2011 r. Zarząd Dróg Miejskich (Prezydent [...]) decyzją nr [...] nałożył na V. Sp. z o.o. karę za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] bez zezwolenia w dniach od 4 grudnia 2009 r. do 12 marca 2010 r. poprzez posadowienie w pasie drogi reklamy o łącznej powierzchni 7,21 m2, ustalił karę za to zajęcie w łącznej wysokości 23.555,07 zł i określił sposób dokonania wpłaty przedmiotowej kary. Decyzja ta została prawidłowo doręczona V. Sp. z o.o. w dniu 19 kwietnia 2011 r. Mimo, iż decyzja ta zawierała prawidłowe pouczenie o możliwości złożenia odwołania, spółka nie odwołała się od niej i decyzja stała się ostateczna i prawomocna. Dopiero pismem z dnia 19 marca 2012 r. (data wpływu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]: 2 kwietnia 2012 r.) V. Sp. z o.o. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., która w ocenie wnioskodawcy została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, a zatem doszło do wypełnienia się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. We wniosku o wszczęcie postępowania wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci umowy z dnia [...] października 2009r. zawartej przez R. S. ze spółką S. sp. z o.o. na okoliczność tego, że spółka V. Sp. z o.o. nie zajmowała w dniach od 4 grudnia 2009 r. do 12 marca 2010 r. pasa drogowego, a także o przeprowadzenie dowodu z zeznań czterech świadków. Kolegium stwierdziło, że czasem na dokonywanie ustaleń merytorycznych dotyczących istoty sprawy jest z zasady dwuinstancyjne postępowanie administracyjne. Z chwilą wydania decyzji i wprowadzenia jej do obrotu prawnego organ danej instancji traci uprawnienia do dokonywania dalszych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, natomiast z chwilą, gdy decyzja wydana przez organ staje się ostateczna i prawomocna, postępowanie dowodowe w postępowaniu zwykłym nie może już być prowadzone. W badanej sprawie postępowanie administracyjne ograniczyło się do jednej instancji, gdyż V. Sp. z o.o. nie złożyła odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Natomiast postępowanie nadzwyczajne, dotyczące stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, nic pozwala na prowadzenie postępowania dowodowego w tak samo szerokim zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu instancyjnym. Dokonywanie ustaleń faktycznych po osiągnięciu przez decyzję przymiotu ostateczności i prawomocności naruszałaby zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, zapisane w art. 15 (zasada dwuinstancyjności postępowania) i art. 16 § 1 (zasada trwałości decyzji ostatecznych). Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji przeprowadził rzetelne postępowanie dowodowe, zapewniając V. Sp. z o.o. udział w tym postępowaniu od chwili jego wszczęcia aż do zakończenia, pouczając spółkę o jej uprawnieniach jako strony postępowania. Podkreślić trzeba, że organ dal spółce możliwość i wystarczająco dużo czasu do przedstawienia jej stanowiska w sprawie i przedłożenia ewentualnych dowodów i wniosków dowodowych - od dnia doręczenia spółce zawiadomienia o wszczęciu postępowania do dnia wydania decyzji upłynęło ponad 9 miesięcy. Również pouczenie o prawie do odwołania, zawarte w doręczonej spółce decyzji, było czytelne i prawidłowe. To, że spółka nie skorzystała z uprawnień zagwarantowanych w art. 10 k.p.a., jak również z prawa do wniesienia odwołania od decyzji, nie może być przesłanką przesunięcia zwykłego postępowania dowodowego na etap postępowania nadzwyczajnego. O prawidłowości rozumowania organu pierwszej instancji, które doprowadziło do uznania za stronę zajmującą pas drogowy V. Sp. z o.o., świadczy przede wszystkim fakt, iż nośnik reklamowy, który umieszczono bez zezwolenia zarządcy drogi w pasie drogowym, stanowi reklamę [...] [...] prowadzonego przez spółkę; ustalenie to potwierdza także pismo (zatytułowane błędnie jako odwołanie) z dnia 18 czerwca 2010 r. wniesione przez V. Sp. z o.o. do Zarządu Dróg Miejskich w [...] i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w którym spółka, wskazując poprawnie wysokość kary należnej za przedmiotowe zajęcie pasa drogowego, przyznaje, iż umieściła reklamę (reklamy) na terenie parkingu należącego do R. S. w pasie drogowym ul. [...]. Dodać też trzeba, że złożona przez spółkę wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w żaden sposób nie wiąże spółki S. Sp. z o.o. z przedmiotowym nośnikiem reklamowym; nie zostało jednoznacznie wykazane przez spółkę, że decyzję skierowano do podmiotu nie będącego stroną postępowania. Prowadzenie postępowania w tym zakresie nie jest zatem zasadne i prawidłowe na obecnym etapie. W niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium, nie zaistniała także żadna z pozostałych, wskazanych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek. Decyzja, której dotyczy wniosek, została wydana przez właściwy organ, nie została wydana bez podstawy prawnej tub z rażącym naruszeniem prawa, sprawa ta nie została uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zaś jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. Pismem z dnia 19 kwietnia 2018r. V. Sp. z o.o. reprezentowana przez adw. H. M., wniosła do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7 k.p.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy i w konsekwencji uznanie, że zaskarżona decyzja organu, mimo szeregu błędów i omyłek, powinna zostać pozostawiona w obrocie prawnym; 3. art. 7 k.p.a., art., 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez ograniczenie postępowania dowodowego jedynie do analizy akt zgromadzonych przez Zarząd Dróg Miejskich, a także poprzez nieprzeprowadzenie przez organ administracji dowodów (w szczególności dowodu z dokumentu umowy z dnia [...] października 2010 r.) zgłoszonych we wniosku z dnia 19 marca 2012 r., które to dowody potwierdzały podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] kwietnia 2011 r.; 4. art. 28 k.p.a. w zw. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co skutkowało podważeniem zasady praworządności oraz zasady ogólnej prawdy materialnej i niewyjaśnieniem okoliczności stanu faktycznego, co doprowadziło do błędnego uznania, w oparciu o pisma, znajdujące się w aktach sprawy, że spółka V. jest stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym; 6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016r., w sytuacji gdy ww. decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną, w konsekwencji czego została dotknięta wadą nieważności i jako taka powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego; 7. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] kwietnia 2011r., w sytuacji kiedy wystąpiły okoliczności, potwierdzone dowodami, uzasadniające zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym wskazania podmiotu zobowiązanego do uiszczenia przedmiotowej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w całości, a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącej organ dopuścił się naruszeń szeregu przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisu art. 7 k.p.a., 77, 78 oraz 80 k.p.a. Zdaniem skarżącej spółki, organ, naruszając art. 7 k.p.a., nie poczynił wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie wyjaśniono bowiem do kogo należał nośnik reklamowy, zajmujący ww. pas drogowy. Decyzję nakładającą karę pieniężną na Spółkę oparto jedynie na treści wizualnej ww. nośnika, na której widniał adres i logo spółki V., podczas gdy, z załączonej do pisma z dnia 19 marca 2012 r. umowy najmu z dnia [...] października 2009 r., zawartej przez R. S. (wynajmujący) ze spółką S. sp. z o.o. (najemca) wynika wprost, iż wynajmujący jako właściciel nieruchomości (parkingu) położonej w [...], udostępnił najemcy z dniem 1 października 2008 r. część tej nieruchomości w celu umieszczenia nośnika reklamowego w postaci bilbordu na konstrukcji stalowej. Skarżąca podkreśliła, że z treści pisma z dnia 19 marca 2012 r. o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz pisma z dnia 10 sierpnia 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy jednoznacznie wynika, iż V. sp. z o.o. kwestionuje, że pismo zatytułowane "odwołanie" pochodzi od Spółki. Organ, nie podjął jakichkolwiek czynności, aby ustalić czy spółka była adresatem tego pisma. Nawet jeżeli przyjąć, że ww. pismo pochodziło od Spółki, to zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej statuowanej przez art. 7 k.p.a. organ miał obowiązek poczynić starania w celu wyjaśnienia, czy pismo w rzeczywistości pochodzi od Spółki. Brak jest bowiem zachowanych wymogów formalnych w ww. piśmie, w szczególności brak jest podpisu osoby umocowanej do działania w imieniu Spółki, brak też pieczęci firmowej, czy też firmowego papieru. Ponadto, pismo to nie zawiera oznaczenia nadawcy oraz nie wskazuje na to w czyim imieniu zostało ono złożone. Brak jest podpisów osób, uprawnionych do reprezentacji Spółki, zgodnie z reprezentacją ujawnioną w rejestrze KRS. Nie jest wiadome zatem, czy pismo pochodzi od osoby uprawnionej do działania w imieniu Spółki. Organ administracji nie dokonał rzetelnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dokonanie oceny istotnych okoliczności dla sprawy na podstanie niekompletnego oraz wadliwie zebranego materiału dowodowego. Skarżąca zarzuciła, że organ nie uwzględnił żądania spółki w przedmiocie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania ww. świadków, które to zeznania są kluczowe dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy. Jako świadków wskazano bowiem T. C. oraz M. W., tj. jedynych członków zarządu spółki V., osób uprawnionych do reprezentowania oraz działania w imieniu Spółki. Wyżej wymienione osoby, jako członkowie zarządu, posiadają wiedzę dotyczącą osób upoważnionych do działania w imieniu Spółki, jak również posiadają wiedzę, czy oni sami składali pismo zatytułowane "odwołanie". Dodatkowo zeznania świadków w osobie P. B. oraz R. S. mogą mieć kluczowe znaczenie w zakresie oceny dowodu w postaci umowy z dnia [...] października 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." - Dz. U. z 2017 poz.1369 ze zm.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona zasadna. Sąd, badając legalność zaskarżonych decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. nie wyjaśniły czy decyzja Zarządu Dróg Miejskich z dniu [...] kwietnia 2011 r. [...] nie naruszała rażąco obowiązujących w dacie jej wydawania przepisów tj. czy prawidłowo skierowana została do strony postępowania. Podkreślić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało w ramach postępowania nadzwyczajnego tj. nieważnościowego, a zatem organ ten zobowiązany był do dokonania oceny czy decyzja Zarządu Dróg Miejskich z dniu [...] kwietnia 2011 r. jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wnioskodawca wskazywał na rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Pismem z dnia 19 marca 2012 r. spółka wniosła o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji wydanej przez Zarząd Dróg Miejskich w [...], wskazując, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., tj. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Na potwierdzenie ww. okoliczności, spółka do wniosku dołączyła umowę z dnia [...] października 2009 r. zawarta przez R. S. ze spółką S. sp. z o.o., potwierdzającą okoliczność, iż spółka V. nie zajmowała w dniach od 4 grudnia 2009 r. do dnia 12 marca 2010 r. pasa drogowego - drogi powiatowej przy ul. [...] w rejonie ul. [...]. Strona zawarła wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. umowy z dnia [...] października 2009 r. oraz dowodu z przesłuchania świadków w osobie: T. C., M. W., a także P. B. i R. S., wszystkich na okoliczność tego, iż spółka V. nie zajmowała w dniach od 4 grudnia 2009 r. do 12 marca 2010 r. pasa drogowego - drogi powiatowej przy ul. [...]. Pomimo, że organ zasadnie zauważył, że kwestią zasadniczą w sprawie niniejszej jest stwierdzenie, czy V. Sp. z o.o. była prawidłowo uznana przez Zarząd Dróg Miejskich jako strona postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] w dniach od 4 grudnia 2009 r. do 12 marca 2010 r. – nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Przede wszystkim pominął wnioski dowodowe przedstawione przez stronę skarżącą. Sąd podziela stanowisko organu, że postępowanie nadzwyczajne, dotyczące stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, nie służy merytorycznemu rozpoznaniu sprawy i nie przeprowadza się w postępowaniu nieważnościowym takiego postępowania dowodowego, jak ma to miejsce w postępowaniu instancyjnym. Podkreślić jednak należy, że wniosek strony o stwierdzenie nieważności ww. decyzji oparty został na konkretnej podstawie tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a dowody o przeprowadzenie których wnosiła spółka, nie zmierzały do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz wykazania, że wydana w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzja skierowana została do podmiotu, który nie jest stroną. Skarżąca wnosiła o przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci umowy oraz z przesłuchania świadków, które w jej ocenie są kluczowe dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy. Zdaniem Sądu, za słuszne zatem uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art., 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy i ograniczenie postępowania dowodowego jedynie do analizy akt zgromadzonych przez Zarząd Dróg Miejskich, a także poprzez brak przeprowadzenia przez organ administracji dowodów w szczególności dowodu z dokumentu umowy z dnia [...] października 2010 r. Fakt, że spółka nie skorzystała z prawa do wniesienia odwołania od decyzji [...] kwietnia 2011 r., nie może być okolicznością przemawiającą na niekorzyść spółki i nie wyłącza możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Kolegium zauważyło, że w aktach sprawy znajduje się pismo zatytułowane "odwołanie" z dnia 18 czerwca 2010 r. nadesłane w kopercie ostemplowanej pieczęcią Spółki V., w którym to piśmie Spółka przyznaje się do umieszczenia reklamy na terenie parkingu należącym do R. S., podnosząc równocześnie, że na terenie tego parkingu wiele firm umieszcza swoje reklamy. Jak słusznie zauważyła jednak strona skarżąca pod wskazanym pismem brak jest podpisu osoby umocowanej do działania w imieniu Spółki, brak też pieczęci firmowej. Ponadto, pismo to nie zawiera oznaczenia nadawcy oraz nie wskazuje na to w czyim imieniu zostało ono złożone. Brak jest podpisów osób, uprawnionych do reprezentacji Spółki, zgodnie z reprezentacją ujawnioną w rejestrze KRS. Nie jest wiadome zatem, czy pismo pochodzi od osoby uprawnionej do działania w imieniu Spółki. Mając na uwadze, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne Sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni wyrażone powyżej stanowisko Sądu. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 4324 zł, obejmującą kwotę wpisu sądowego w wysokości 707 zł, kwotę 3600 tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015.1800 ze zm.) oraz kwotę 17 zł poniesioną tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.