VI SA/Wa 979/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. H. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku o wpis na listę adwokatów oraz zmiany składu Komisji Etyki postanowił: odrzucić skargę A. H. (zwany dalej "skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku o wpis na listę adwokatów oraz zmiany składu Komisji Etyki. W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wniosło o odrzucenie skargi. W ocenie organu uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2017 r. jest niezaskarżalna. Na poparcie swojego stanowiska organ wskazał na brzmienie przepisu art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t. j. Dz. U. z 2016, poz. 1999 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku o wpis na listę adwokatów oraz zmiany składu Komisji Etyki. Uchwała ta utrzymuje w mocy dwie uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] października 2016 r. i z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku o wpis na listę adwokatów i w przedmiocie zmiany uchwały z dnia [...] września 2016 r. ustalającej skład Komisji Etyki do przeprowadzenia rozmowy z Zainteresowanym. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – cytowana dalej jako "p.p.s.a." określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). Na gruncie rozważanego stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej skarga na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku o wpis na listę adwokatów oraz zmiany składu Komisji Etyki jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Sąd wyjaśnia jednocześnie, że z uwagi na zawarcie w jednej uchwale dwóch różnych rozstrzygnięć należy rozstrzygnąć ich niedopuszczalność z osobna. W pierwszej kolejności uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] przedłuża termin do rozpoznania wniosku o wpis na listę adwokatów. Uchwała ta została wydana w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35, z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu jej załatwienia. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, wydane na podstawie art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., winno być dokonywane w trybie procesowym przewidzianym dla takich czynności. Sąd zgadza się z utrwaloną linią orzecznictwa i stanowiskiem doktryny, że ze względu na treść przepisu art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. taka czynność procesowa, jako dotycząca kwestii wynikłej w toku postępowania, powinna przybrać formę postanowienia, które jednak nie jest zaskarżalne, co wynika z treści art. 37 § 1 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wyd., Warszawa oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Po 28/10, LEX nr 756137). Rozważając następnie dopuszczalność skargi na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany składu Komisji Etyki należy wyjaśnić, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że sprawą administracyjną jest przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego. Koresponduje z niniejszym stanowiskiem regulacja zawarta w art 46 ust. 1 ustawy prawo o adwokaturze, zgodnie z którym od uchwały okręgowej rady adwokackiej, podjętej w pierwszej instancji w sprawach indywidualnych, służy zainteresowanemu odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Konkretyzacja indywidualnych uprawnień może przyjąć postać decyzji administracyjnej, jednakże z utrwalonego stanowiska doktryny wynika, iż "z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 Kpa wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 Kpa (...), lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego" (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 6 str. 455). Z kolei z aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy mamy do czynienia w przypadku, gdy "dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub ich potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa" (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz str. 61). Z przytoczonych stanowisk doktryny widać, iż sprawę można załatwić poprzez wydanie decyzji administracyjnej jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego lub inny przepis prawa powszechnie obowiązującego, wskazuje taką formę rozstrzygnięcia i zakończenia przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Podobnie z aktem lub inną czynnością mamy do czynienia tylko wtedy, gdy dotyczą one konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z takich przepisów prawa dokonywanych przez organ administracji. Decyzja/uchwała organu jest władczym działaniem organu administracji skierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Akty, które tworzą uprawnienia lub obowiązki dla konkretnego podmiotu to przede wszystkim decyzje - jako kwalifikowane formy aktu administracyjnego, konkretyzujące normy prawa materialnego w odniesieniu do określonego stanu faktycznego i indywidualnie wskazanych osób – co powoduje ustalenie lub przyznanie im uprawnienia lub określenia rodzaju i zakresu obowiązku ciążących na nich. W ocenie Sądu, będąca przedmiotem skargi uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany składu Komisji Etyki nie stanowi aktu, który rozstrzygałby sprawę indywidualną skarżącego. Nie stanowi ona władczego działania organu skierowanego na wywołanie określonych skutków prawnych, które tworzą uprawnienia lub też obowiązki dla konkretnego zindywidualizowanego w tej sprawie podmiotu. Uchwała ta dotyczy jedynie zmiany składu osobowego Komisji Etyki, która może, ale nie musi, rozpoznawać w ściśle nieokreślonej przyszłości konkretną sprawę. Nie rozstrzyga ona tym samym indywidualnych praw lub obowiązków skarżącego. Reasumując, w ocenie Sądu, wydana przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwała z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] zarówno w części dotyczącej wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, jak i zmiany składu Komisji Etyki nie stanowi aktu prawa, który mieściłby się w zakresie rozstrzygnięć organów podlegających kognicji sądów administracyjnych (art. 3 ppsa). Uchwała ta stanowi jeden z elementów prowadzonego przez ten organ procesu decyzyjnego zmierzającego do zakończenia postępowania prowadzonego w związku z wnioskiem skarżącego o wpis na listę adwokatów. Zdaniem sądu, zaskarżona uchwała nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W konsekwencji należało zatem uznać, że skarga na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] jest niedopuszczalna. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, odrzucił skargę.