VI SA/Wa 98/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi P. S.A. Oddział w Polsce z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uzyskania wpisu do rejestru wytwórców 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej P. S.A. Oddział w Polsce z siedzibą w G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61 K.p.a. oraz art. 3 i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz.U. nr 169, poz. 1199 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia P. S.A. Oddział w P. z siedzibą w G. – utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Agencji Rynku Rolnego (dalej jako "Prezes ARR") z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. P. S.A. złożyła do Prezesa Agencji Rynku Rolnego wniosek o wpis do rejestru wytwórców wraz z oświadczeniem wytwórcy oraz uzasadnieniem interesu prawnego we wpisie do rejestru wytwórców biokomponentów. W złożonym wniosku zadeklarowała wykonywanie działalności gospodarczej w miejscowości D., W., przy czym w zakresie wytwarzania i wprowadzania do obrotu biokomponentów pod adresem: [...], a w przypadku magazynowania biokomponentów pod adresem: [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezes ARR odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uzyskania wpisu do rejestru wytwórców ze względu na brak interesu prawnego w uzyskaniu takiego wpisu. Organ I instancji wyjaśnił, że interes prawny przedsiębiorcy w ubieganiu się o rozstrzygnięcie na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych polega na uprawnieniu do wykonywania działalności w zakresie wytwarzania, magazynowania lub wprowadzania do obrotu biokomponentów, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto Prezes ARR podkreślił, że w niniejszej sprawie– przedsiębiorca uzasadniając interes prawny w ubieganiu się o wpis do rejestru wytwórców wskazał, że stosowanie przepisów ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych normujących współczynnik redukcyjny Narodowego Celu Wskaźnikowego (NCW), prowadzi do ograniczenia ilościowego w przywozie biokomponentów wytworzonych w innych niż Polska państwach członkowskich UE, a wpis do rejestru wytwórców zagwarantuje mu prawa adekwatne do praw i obowiązków podmiotów do tego rejestru już wpisanych. W konkluzji organ I instancji podkreślił, że przedsiębiorca wykazał jedynie interes faktyczny, przejawiający się w potencjalnych, przyszłych konsekwencjach prawnych braku wpisu do tego rejestru, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru wytwórców. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, rozpatrując niniejszą sprawę na skutek wniesionego przez P. S.A. zażalenia na postanowienie Prezesa ARR z dnia [...] sierpnia 2012 r. na wstępie wskazał, że zgodnie z przepisem art. 10 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych - w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ta ostatnia, jak organ odwoławczy podkreślał w art. 1 wskazuje, że reguluje podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium RP oraz zadania organów administracji publicznej w tym zakresie. Przepis ten w ocenie organu odwoławczego wyraża podstawową zasadę obowiązywania prawa w przestrzeni, tj. zasadę terytorialności, według której prawo wewnątrzkrajowe obowiązuje na terytorium państwa, którego organy je ustanowiły. Innymi słowy warunkiem stosowania prawa polskiego w zakresie regulacji działalności gospodarczej i organów właściwych jest w ocenie organu jej wykonywanie na terytorium RP. Organ wskazał następnie na treść przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych zgodnie z którym - działalność gospodarcza w zakresie wytwarzania, magazynowania lub wprowadzania do obrotu biokomponentów jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga wpisu do rejestru wytwórców prowadzonego przez Prezesa ARR. Stwierdził, że akt ten reguluje wykonywanie danej działalności gospodarczej jedynie na terytorium RP. Organ II instancji podkreślił następnie, że w niniejszej sprawie przedsiębiorca zadeklarował wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania, magazynowania i wprowadzania do obrotu biokomponentów, w miejscowości D., W., co oznacza, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a K.p.a jest zasadne, a organ II instancji nie znajduje do podstaw do jego zmiany. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. wywiodła P.S.A. zwana dalej skarżącą, skarżącą spółką zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: • naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 34 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej jako TUE) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 18, art. 4, art. 5, art. 23 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach w zw. z art. 4, art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej; • naruszenie art. 26 (dawny art. 14 TWE) ust. 1 i 2 TUE; • art. 91 ust. 2 Konstytucji RP. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W obszernym uzasadnieniu skarżąca m. in. podniosła, że podkreślana przez organ procedura notyfikacji ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych nie została dokonana w stosunku do obowiązującego od dnia 1 stycznia 2012 r. przepisu art. 23 ust. 4 tejże ustawy, który to przepis wespół z innymi przepisami ustawy o biokomponentach i biopaliwach ograniczył jej zdaniem swobodny przepływ towaru. Skarżąca dodała także, że przepis art. 23 ust. 4 został dodany do ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych ustawą z dnia 27 maja 2011 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw z dnia (Dz.U. Nr 153, poz. 902 ze zm.). Przy czym z uzasadnienia projektu tejże ustawy, która wprowadziła wspomniane ograniczenie, dostępnego na stronie Sejmu wynika – jak podkreślała, że jest zgodny z prawem Unii Europejskiej. A wobec tego, że zawiera on przepisy o charakterze technicznym, które wynikają bezpośrednio z aktów prawnych Wspólnoty Europejskiej, nie podlega on procedurze notyfikacji Komisji Europejskiej - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 oraz z 2004 r. Nr 65, poz. 597). Zdaniem skarżącej, obowiązek notyfikacji przepisu art. 24 ust. 4 istniał, albowiem zgodnie z przepisem § 5 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. notyfikacji aktów prawnych podlegają akty prawne wyłączające stosowanie zasady swobodnego przepływu towarów. W jej ocenie przyjęte w ustawie rozwiązania, umożliwiające zastosowanie przez Podmiot realizujący Narodowy Cel Wskaźnikowy współczynnika redukcyjnego wyłącznie w przypadku zakupu biokomponentów od wytwórców, wytwarzających biokomponenty na terytorium Rzeczypospolitej Polski wpisanych do rejestru wytwórców, stanowi środek równoważny w stosunku do niedozwolonych ograniczeń ilościowych w przywozie. Zdaniem skarżącej rozwiązania te, są zatem sprzeczne z konkretnymi normami prawa, które winny zostać zastosowane zarówno przy interpretacji przepisów ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych jak i przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżąca wskazując na treść przepisu art. 28 K.p.a., art. 34 TUE, art. 26 ust. 1 i 2 TUE, a także art. 91 ust. 2 Konstytucji RP podkreśliła, że ustanowiony pomiędzy Państwami Członkowskimi zakaz ograniczeń ilościowych w przywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym ma skutek bezpośredni, tzn. stanowi podstawę indywidualnych praw uczestników gry rynkowej, na który mogą się oni powoływać przed sądami i organami administracji Państw Członkowskich. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała szereg orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Jej zdaniem konkluzja ta wynika też wprost z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP. Ponadto skarżąca stwierdziła, że w jej ocenie przepisy art. 2 ust. 1 pkt 18 w zw. z art. 23 ust. 4 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych w zw. z art. 4 oraz art. 5 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – przy zastosowaniu ich dosłownej interpretacji naruszają art. 34 TUE wprowadzając środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie, wobec czego należy je interpretować z uwzględnieniem treści zacytowanego art. 34 Traktatu poprzez rozszerzenie pojęcia przedsiębiorcy również o pojęcie osoby zagranicznej z państw członkowskich UE oraz przedsiębiorcy zagranicznego zdefiniowanego w zmienionym z dniem 1 stycznia 2012 r. przepisie art. 5 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżąca wywodziła, że z połączenia treści zmienionych z dniem 1 stycznia 2012 r. przepisów ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych oraz zmienionych częściowo z tym samym dniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, iż ich skutkiem są ograniczenia ilościowe w przywozie biokomponentów. wytwarzanych zarówno przez podmiot polski jak i osobę zagraniczną z państwa członkowskiego Unii Europejskiej, prowadzącą działalność wytwórczą poza granicami Polski, na terenie Unii Europejskiej. Dodała także, że skutkiem dosłownej interpretacji przytoczonych przepisów jest uprzywilejowanie wytwórców prowadzących działalność wytwórczą wyłącznie na terenie Polski. Ich towary stają się w ten sposób bardziej konkurencyjne w stosunku do towarów wytwarzanych na terenie UE poza granicami Polski. Tym samym dyskryminowane są towary wytwarzane na terenie UE poza granicami Polski i w ten sposób wyłączona zostaje zasada swobodnego przepływu towarów. Zatem przy interpretacji przedstawionych wyżej przepisów ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, jak dalej skarżąca wywodziła nie można opierać się na ich dosłownym brzmieniu, a pojęcie przedsiębiorcy użyte w definicji pojęcia wytwórca należy rozumieć szeroko z uwzględnieniem również treści przepisów art. 34 i 26 ratyfikowanego przez Polskę TUE. Skarżąca powołując się na stanowisko doktryny podkreśliła również, że pojęcie strony postępowania administracyjnego określone w art. 28 K.p.a. jest bardzo pojemne ze względu na zastosowanie, jako elementu konstrukcyjnego, kryterium interesu prawnego lub obowiązku ocenianego na podstawie przepisów prawa objętych zakresem właściwości administracji publicznej i jej kompetencji do konkretyzacji prawa przez wydanie decyzji administracyjnej. Stwierdziła także, że pozycję strony w tym postępowaniu uzyskuje podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Zauważyła, że przepis ten nie uzależnia statusu strony od obiektywnego ustalenia interesu lub obowiązku opartego na prawie. Stąd też można twierdzić, że obecna koncepcja strony w postępowaniu administracyjnym oparta jest na regulacji proceduralnej i nie jest warunkowana istnieniem normy prawa materialnego. Z drugiej jednak strony, w przypadku postępowań wszczynanych z urzędu, gdzie nie jest niezbędnym czynnikiem uruchamiającym postępowanie wniosek strony, organ prowadzący postępowanie będzie opierał się na treści regulacji materialnoprawnej. W konkluzji skarżąca podniosła, że wytwarzając biokomponent na terenie Węgier, posiada na podstawie przepisów prawa, w tym TUE, prawa i obowiązki adekwatne do przedsiębiorców wytwarzających biokomponenty na terytorium Polski, zatem posiada również prawo do wpisu w rejestrze wytwórców, przez co może zagwarantować sobie prawa i obowiązki podmiotów do tego rejestru już wpisanych, w tym wynikające z art. 34 i 26 TUE. Dodała, że jej interes prawny w ubieganiu się o uzyskanie wpisu do rejestru wytwórców wynika z przepisów prawa zarówno polskiego jak i ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych, które również mają bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie, a których organy nie uwzględniły przy ustalaniu jej interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną postanowienia kontrolowanego w niniejszym postępowaniu sądowym stanowił art. 61 a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 a § 1 K.p.a został dodany do K.p.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6, poz. 18), obowiązuje zaś od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana wyżej nowelizacja K.p.a. pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Z charakteru omawianego unormowania oraz momentu, w jakim może zostać wydana przez organ odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, wynika, że takie rozstrzygnięcie nie może zostać wydane w dowolnym momencie. Nie ulega wątpliwości, że powinnością organu administracyjnego, do którego zostało skierowane żądanie, w pierwszej kolejności winno być ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony postępowania lub czy zaistniały inne uzasadnione przyczyny. Innymi słowy podmiotowe lub przedmiotowe podstawy do odmowy wszczęcia postępowania lub jego wszczęcia winny zostać ustalone przez organ na wstępnym etapie badania żądania. W konsekwencji oznacza to, że po pierwsze, organ badając na wstępnym etapie żądanie nie może prowadzić postępowania administracyjnego, w tym przeprowadzać postępowania dowodowego lub dokonywać ustaleń stanu faktycznego, a skoro tak to, po drugie, o możliwości zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. winno decydować to, że wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od podmiotu, który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu lub zaistniałe inne uzasadnione przyczyny są na tyle jasne, że nie wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Odmowa wszczęcia postępowania nie jest zatem możliwa w okolicznościach, kiedy przymiot strony lub ustalenie innych przyczyn, o jakich mowa w art. 61a § 1 K.p.a., wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Oznacza to, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zważyć przy tym należy, że odmowa wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a., wiąże się, co do zasady z uprzednią kontrolą ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wszczęcia postępowania. Na tym etapie postępowania organ administracyjny dokonuje badania legitymacji procesowej strony, która występuje z konkretnym wnioskiem, a więc ustala, czy przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., zgodnie z którym, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, lub stwierdza istnienie innych przyczyn warunkujących odmowę wszczęcia postępowania. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem posiadanie interesu prawnego uwarunkowane jest wskazaniem przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie domagać się czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Podkreślić także należy, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 321/11, LEX nr 1219017). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że bezsporne w sprawie jest, że skarżąca wniosek o wpis do rejestru wytwórców oparła na przepisie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych zgodnie z którym organ rejestrowy, w drodze decyzji administracyjnej, dokonuje wpisu do rejestru wytwórców na pisemny wniosek wytwórcy. Złożyła go bowiem na urzędowym formularzu zatytułowanym "Wniosek o wpis do rejestru wytwórców" zaznaczając w nim w rubryce dot. zakresu wykonywanej działalności: wytwarzanie biokomponentów oraz wprowadzanie ich do obrotu. Nie można zatem przyjąć, że w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, albowiem skarżąca po pierwsze żądanie swe oparła na przepisie prawa materialnego, a po drugie wskazała, że jest przedsiębiorcą wykonującym działalność regulowaną podlegającą wpisowi do rejestru. Przy czym przepis art. 4 ust. 1 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych nakłada na podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, magazynowania lub wprowadzania do obrotu biokomponentów obowiązek uzyskania wpisu do rejestru wytwórców. Skoro zatem skarżąca wykazała, że prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wytwarzaniu i wprowadzaniu do obrotu biokomponentów, to zdaniem Sądu jest uprawniona w domaganiu się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych. Zatem zastosowanie przez organ w niniejszej sprawie przepisu art. 61 a K.p.a. z powodu wykazania przez skarżącą jedynie interesu faktycznego uznać należy za wadliwe. Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.