VI SA/Wa 981/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na przejście kanalizacji teletechnicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lutego 2011r., nr [...], na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku P. z dnia [...] grudnia 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przejście kanalizacji teletechnicznej pod drogą ekspresową [...] – w obrębie skrzyżowania z ul. M. w G. i na lokalizację ww. przejścia w pasie drogowym w obrębie skrzyżowania wyżej opisanej drogi na podstawie przedłożonego projektu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia: P. w dniu [...] listopada 2010 r. złożył do zarządcy drogi – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w [...] – pisemny wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzenia – kanalizacji kablowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w G. na ul. M. Działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Dyrektor Oddziału w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] nie zezwolił na przejście kanalizacji teletechnicznej pod drogą ekspresową [...] – w obrębie skrzyżowania z ul. M. w G. i na lokalizację ww. przejścia w pasie drogowym w obrębie skrzyżowania wyżej opisanej drogi z ul. M. i na podstawie przedłożonego projektu. Jako podstawę prawną decyzji powołał art. 39 ust. 1, 1a i ust. 3 u.d.p. w zw. z § 140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm, dalej: rozporządzenie") oraz art. 104 k.p.a. Jako podstawę faktyczną organ wskazał, że lokalizacja kanalizacji teletechnicznej w obrębie skrzyżowania stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i kolidowałaby z ewentualną przebudową wymienionego skrzyżowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakwestionował w nim argumentację organu, podnosząc, że budowa kanału nastąpić ma w poprzek drogi krajowej, obok istniejącego uzbrojenia podziemnego i pokrywa się z trasą innej, niedawno uzgodnionej przez organ z odwołującym inwestycji komunalnej, a tym samym nie zmienia sposobu zagospodarowania tego terenu. Ponadto budowę pod kanalizację zaplanowano w obrębie chodników i pasów zieleni, a pod drogami miała być realizowana metodą bezwykopową, zgodnie z obowiązującymi przepisami i pod nadzorem budowlanym. Co do kwestii ewentualnej przebudowy skrzyżowania i utrudnień wynikających z lokalizacji proponowanej kanalizacji, podniósł, że nie ma planów przebudowy tego skrzyżowania, a nadto pod tym skrzyżowaniem przebiega cała miejska infrastruktura uzbrojenia podziemnego, która podczas przebudowy drogi wymagałaby także przebudowania. Skarżący zauważył także, że projektowana lokalizacja przebiega wyłącznie w granicach działek należących do skarżącego, a przy tym łączy cały szkielet planowanej sieci szerokopasmowej, biegnący do północnych granic miasta. Brak zgody spowoduje brak dostępu do szerokopasmowego Internetu dla znacznej części mieszkańców i instytucji w G. Po rozpatrzeniu wniosku strony Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odwołując się do art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., mówiącego, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności: lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, stwierdził, że projektowana sieć nie jest związana z wyżej wymieniony potrzebami, gdyż służyć będzie prywatnym odbiorcom, w przeciwieństwie do wskazanego we wniosku o ponowne sprawy, systemu TRISTAR. Organ powołując się także na art. 39 ust. 1a, ust. 3 zd. 2 u.d.p. i § 140 ust. 6 rozporządzenia przyjął, że umieszczenie kanalizacji teletechnicznej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] ograniczyłoby możliwość jej ewentualnej przebudowy. Ponadto całość inwestycji znajdowałaby się w terenie zabudowy. Zatem zgodnie z art. 43 ust. 1 lp.3 lit.a) u.d.p. planowana kanalizacja jako obiekt budowlany musiałaby znajdować się w odległości minimum 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. M. Pismem z dnia marca 2011 r. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2011 r., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 1a w zw. z ust. 3 u.d.p. poprzez przyjęcie, że przejście kanalizacji teletechnicznej pod drogą ekspresową [...] w sposób opisany we wniosku i lokalizacja jej w pasie drogowym w obrębie skrzyżowania drogi [...] z ul. M. w G. spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi, uzasadniające odmowę wydania zezwolenia, 2. naruszenie prawa materialnego poprzez poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 43 ust. 1 lp. 3 lit. a) u.d.p. wskutek przyjęcia, iż wymogi z powołanego przepisu mają także zastosowanie do kanalizacji teletechnicznej, 3. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 140 ust. 6 rozporządzenia wskutek przyjęcia, że usytuowanie kanalizacji teletechnicznej stanowić będzie naruszenie wymogów dotyczących nieograniczania przebudowy drogi ekspresowej, 4. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Uzasadniając skargę P. wskazał na konstrukcję i sposób interpretacji art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 1a i ust. 3 zd. 2 u.d.p. Jego zdaniem art. 39 ust. 1 u.d.p. wprowadza jako zasadę – zakaz dokonywania pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Norma ta ma charakter wyjątkowy i podlega zwężającej wykładni. Następnie art. 39 ust. 1a u.d.p. wprowadza wyjątek od tej zasady, ją wyłączający. Z kolei zaś art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p. powoduje ograniczenie zasady z ust. 1a art. 39 u.d.p., przy czym ograniczenie to ma charakter fakultatywny, co powoduje, że wystąpienie okoliczności wymienionych w art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p. nie jest jeszcze wystarczające do odmowy udzielenia zezwolenia. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że przedmiotem wniosku jest lokalizacja w pasie drogowym kanalizacji teletechnicznej, która z mocy art. 39 ust. 1a u.d.p. nie podlega zakazom z art. 39 ust. 1 u.d.p. Organ zaś nie wyjaśnił, dlaczego wydał decyzję odmowną i które przesłanki z art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p. zadecydowały o takim właśnie sposobie załatwienia sprawy. Organ nie wyjaśnił, dlaczego umieszczenie kanalizacji teletechnicznej ograniczyłoby możliwość ewentualnej przebudowy drogi ekspresowej [...], zwłaszcza, że w pasie drogowym biegnie cała miejska infrastruktura uzbrojenia podziemnego. Nadto sporny projekt spełniał wymagania innych przepisów, np. prawa budowlanego. Nadto skarżący podniósł, że art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p. odwołuje się do wymagań wynikających z przepisów odrębnych, a nie tej ustawy. Wobec tego bezpodstawne było odwołanie się do art. 43 ust. 1 lp. 3 lit. a) u.d.p., który dotyczy obiektów budowlanych posadowionych przy drogach, a nie znajdujących się pod drogą. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości, zarówno materialnych, jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Ponadto według art.134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana w powyższym zakresie skarga P. zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zauważyć, że wniosek i postępowanie dotyczyły umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej (kanalizacji teletechnicznej) w pasie drogowym. Zatem z mocy art. 39 ust. 1a u.d.p. nie miał zastosowania art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. stanowi, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności: lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast art. 39 ust. 1a u.d.p. przewiduje odstępstwo od powyższego zakazu, mówiąc, że ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Według art. 2 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego infrastruktura telekomunikacyjna obejmuje urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Konsekwencją powyższych regulacji było wprowadzenie rozwiązań dotyczących procedury wydawania przez zarządcę zezwoleń na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej W myśl bowiem art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p. właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Należy zauważyć, że art. 39 ust. 1a u.d.p. i nowe brzmienie ust. 3 art. 39 u.d.p. zostało wprowadzone na mocy art. 62 pkt 4 li. a) i b) ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci usług telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która weszła w życie od dnia 17 lipca 2010 r. (art. 87 tej ustawy). Potrzebę wprowadzenia omawianych zmian uzasadniano tym, że "zmiana ta (art. 39 ust. 1a u.d.p.) ma na celu usunięcie ewentualnych wątpliwości co do wyłączenia spod ustanowionego w art. 39 ust. 1 pkt 1 generalnego zakazu dokonywania w pasie drogowym wymienionych w tym przepisie czynności - wyłączenie obejmuje czynności związane z umieszczaniem, konserwacją, przebudową i naprawą infrastruktury telekomunikacyjnej oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, a także urządzeń związanych z ich eksploatacją oraz inne czynności związane z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają." (uzasadnienie projektu ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci usług telekomunikacyjnych, druk sejmowy VI.2546). Natomiast zmianę brzmienia art. 39 ust. 3 u.d.p. argumentowano tym, że "zmiana ma na celu uelastycznienie procedury wydawania zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej. Obecną zasadą jest to, że zarządca drogi może wydać takie zezwolenie wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a tym samym wydanie zezwolenia zależy w zasadzie od uznania zarządcy drogi, co przy jednoczesnym obniżeniu wysokości opłat, które niewątpliwie w jakiejś mierze motywowały do wydawania zezwoleń, mogłoby doprowadzić do blokowania inwestycji. Dlatego też proponuje się ustanowienie obowiązku wydania zezwolenia, jeżeli nie zachodzą przeszkody z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wymagań określonych w przepisach odrębnych." (tamże). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, organ wskazał w decyzji powołane przepisy, ale nie dokonał ich poprawnej analizy, skupiając się na zakazie przewidzianym przez art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. oraz nieprawidłowo rozumianej kompetencji wynikającej z art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p. Z tego ostatniego przepisu wynika dla zarządcy drogi obowiązek wydania decyzji pozytywnej, chyba że zachodzą okoliczności w nim wskazane. Jednakże wcześniej organ powinien był poczynić prawidłowe ustalenia faktyczne. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. wśród niezbędnych elementów decyzji wymienia nie tylko rozstrzygnięcie i powołanie podstawy prawnej, ale także uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Skoro bezspornym było, że wniosek dotyczył umieszczenia kanalizacji teletechnicznej, to organ powinien był zbadać czy warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa pozwalają na tę lokalizację, jak wskazuje art. 39 ust. 1a in fine u.d.p. Po ustaleniu, iż kanalizacja teletechniczna spełnia te wymagania, organ w zasadzie powinien wydać decyzję pozwalającą na umieszczenie tej kanalizacji w pasie drogowym, chyba że ustaliłby, że wystąpiły okoliczności wymienione w art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p. Organ w decyzji powołał się na ten ostatni przepis, przyjmując, że umieszczenie kanalizacji teletechnicznej w pasie drogowym ograniczałoby możliwość jej ewentualnej przebudowy, nie uzasadniając wyczerpująco swego stanowiska. Nie mogło stanowić uzasadnienia rozstrzygnięcia organu powołanie się na § 140 ust. 6 rozporządzenia, który doprecyzowuje, w jaki sposób powinna być dokonywana budowa liniowa przecinająca w poprzek drogę. Takie lakoniczne stwierdzenia organu uniemożliwiały kontrolę zaskarżonej decyzji, także pod kątem prawidłowości ustaleń organu, co stanowiło naruszenie reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. czyli w czasie prowadzenia kontrolowanego postępowania stanowił, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. mówi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W oparciu o całokształt materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organ bowiem nie odniósł się do dokumentów dołączonych do wniosku, nie poczynił własnych ustaleń, jeżeli miał wątpliwości co do jego prawidłowości, kompletności. Ponadto we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł nowe okoliczności, które organ powinien był wziąć pod uwagę, gdyż rozpatrując ponownie sprawę, ponownie ją rozstrzygał, w myśl art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. Przy ocenie wniosków dotyczących infrastruktury telekomunikacyjnej należy także mieć na uwadze motywy, które doprowadziły do powołanej zmiany art. 39 u.d.p., to jest: "Zmiany ustawy o drogach publicznych zmierzające do stworzenia otoczenia regulacyjnego sprzyjającego inwestycjom telekomunikacyjnym, zwłaszcza światłowodowym, są jedną z najważniejszych spraw dla rozwoju publicznych sieci o dużych i bardzo dużych przepływnościach. Wystarczy wskazać, że właśnie drogi publiczne, jako domena publiczna o charakterze infrastrukturalnym, powinny być zasadniczym miejscem dla lokalizowania i efektywnego przeprowadzania sieci światłowodowych. Inwestycje tego typu jako ważny element planu antykryzysowego, służące podniesieniu jakości życia całego społeczeństwa, powinny być realizowane w pasach drogowych przy zminimalizowaniu warunków formalnych i finansowych" (w/w druk sejmowy nr VI.2546). Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca nie traktuje infrastruktury telekomunikacyjnej jako obiektów budowlanych, co wynika z brzmienia art. 39 i 40 u.d.p. Dopiero prawidłowe i jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, ze wskazaniem dowodów, na których się oparł i przyczyn, dla których odmówił wiarygodności lub mocy dowodowej, pozwoli na ocenę stanowiska organu. Następnie przy ocenie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organ weźmie pod uwagę sposób rozumienia art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 1a i ust. 3 u.d.p. przedstawiony przez sąd. W związku z tym, na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.