VI SA/Wa 985/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; Podczas objazdu [...] listopada 2009 r. drogi krajowej nr [...], na odcinku O. – O., Drogomistrz Rejonu w O. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w [...] stwierdził umieszczenie w pasie drogowym ww. drogi krajowej w km [...]+[...] i w km [...]+[...] po prawej stronie 2 sztuk reklam o treści: "[...]"[...], potwierdzając tę okoliczność sporządzoną przez siebie notatką służbową. Po ustaleniu, iż przedmiotowe reklamy należą do A. sp. z o.o. z siedzibą w O. oraz że zostały umieszczone bez zezwolenia zarządcy drogi, pismem z dnia [...] listopada 2009 r. organ poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Jednocześnie organ pouczył stronę o przysługującym jej prawie czynnego udziału w postępowaniu i poinformował o wyznaczeniu na dzień [...] listopada 2009 r. oględzin pasa drogowego. Zawiadomienie z dnia [...] listopada 2009 r. po powtórnym awizowaniu, jako nie podjęte w terminie, zostało zwrócone do nadawcy i dołączone do akt administracyjnych sprawy. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2009 r. wynika, iż reklamy nadal funkcjonowały w lokalizacji stwierdzonej przez drogomistrza. Strona nie brał udziału w wizji. Przed wydaniem decyzji, pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. strona została powiadomiona o treści art. 10 k.p.a. oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Odział w [...] Rejon w O., działając w oparciu o art. 36 i art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z dnia 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 3 i § 4 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2004 r., Nr 129 poz. 1369) jak również art. 104 k.p.a., w punkcie 1 decyzji orzekł o przywróceniu w terminie do [...] stycznia 2009 r. pasa drogowego drogi krajowej nr [...]do stanu poprzedniego, w punkcie 2 natomiast nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 16 450,56 złotych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy. Kara naliczona została za okres od 10 listopada 2009 r. do 25 listopada 2009 r., tj. od dnia stwierdzenia istnienia reklamy w dniu objazdu drogi przez drogomistrza do dnia potwierdzenia tego faktu na wizji lokalnej. W odwołaniu od ww. decyzji strona wnosząc o anulowanie nałożonej kary pieniężnej podnosiła, iż nie jest właścicielem przedmiotowych tablic oraz nie stawiała ich w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Zajazd reklamowany tym tablicami zakupiła od poprzedniego właściciela, który je postawił, a strona skarżąca nigdy nie miała żadnego sygnału o jakiejkolwiek nieprawidłowości. Dodała również, iż informacje dotyczące postępowania w sprawie reklam nie były dla niej czytelne oraz, że zobowiązuje się do niezwłocznego usunięcia ww. reklam z pasa drogowego. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy, pismem z dnia [...] lutego 2010 r. organ poinformował stronę, iż w dniu [...] lutego 2010 r. przy drodze krajowej nr [...]obręb O. w miejscu umieszczenia przedmiotowych reklam zostanie przeprowadzony dowód z oględzin miejsca zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Zawiadomienie zostało doręczone stronie [...] lutego 2010 r. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2010 r. z udziałem właściciela zajazdu wynika, iż mimo zapewnień strony przedmiotowe reklamy nadal znajdują się w pasie drogowy drogi krajowej nr [...]. Kupując nieruchomość z zajazdem strona nie wiedziała, że uprzedni właściciel reklamy posadowił w pasie drogowym. W protokóle organ zawarł stwierdzenie, że jego pracownicy już we wrześniu 2009 r. informowali stronę o lokalizacji reklam w pasie drogowym. Właściciel zajazdu zobowiązał się do usunięcia reklam do dnia [...] marca 2010 r. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. organ poinformował stronę o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień przed wydaniem decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2010 r., na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 44 210,88 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] listopada 2009 r. i wyznaczeniu terminu wizji lokalnej nie zostało skutecznie doręczone stronie dlatego też unikając naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu organ zobligowany był do ponownego przeprowadzenia oględzin pasa drogowego drogi krajowej nr [...], co nastąpiło w dniu [...] lutego 2010 r. Dokonane z udziałem strony oględziny potwierdziły, usytuowanie w pasie drogowym 2 sztuk reklam w km [...]+[...] o wymiarach 3,10 m x 2,60 m (jednostronna, podświetlana) w odległości 2,80 m od krawędzi jezdni drogi krajowej oraz w km [...]+[...] wymiarach 4,10 m x 2,5 m (dwustronna, podświetlana) w odległości 3,30 m od krawędzi jezdni drogi krajowej. Strona wniosła swoje wyjaśnienia do sprawy oraz zobowiązała się do usunięcia reklam z pasa drogowego drogi krajowej nr [...] do dnia [...] marca 2010 r. jak również uzgodnienia nowej lokalizacji reklam poza pasem drogowym drogi krajowej. Jako podstawę materialno - prawną przedmiotowego postępowania organ przywołał ustawę o drogach publicznych. Wskazując na treść art. 4 pkt 23 ww. ustawy podkreślił, iż treść tablic reklamowych "[...]"[...], jak również element podświetlenia stanowią przesłanki świadczące, iż są to reklamy. Przywołując treść art. 39 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy organ zaznaczył, iż z załączonej do akt sprawy mapy sytuacyjno - wysokościowej w skali 1:500 oraz oględzin pasa drogowego drogi krajowej nr [...] jednoznacznie wynika, że przedmiotowe reklamy umieszczone zostały w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]w odległości 2,80 m i 3,30 m od krawędzi jezdni drogi krajowej a analizowany odcinek drogi krajowej nr [...] przebiega poza obszarem zabudowanym, co odzwierciedla znajdujący się w aktach sprawy zatwierdzony projekt organizacji ruchu. Wskazując na treść art. 40 ust. 12 cyt. ustawy jak również okoliczność, iż w sprawie bezspornie nastąpiło zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie 2 sztuk reklam o treści: "[...]"[...] w km [...]+[...] str. prawa, (reklama jednostronna podświetlana) oraz w km [...]+[...] str. prawa (reklama dwustronna podświetlana), organ uznał za zasadne nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 44 210,88 złotych. Uzasadniając wysokość kary organ nadmienił, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężna w wysokości 16 450,56 złotych za okres od 10 listopada 2009 r. tj. od dnia stwierdzenia zajęcia pasa drogowego drogi krajowej przez drogomistrza do 25 listopada 2009 r. tj. do dnia przeprowadzenia oględzin pasa drogowego drogi krajowej. Analizując opisany wyżej okres organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu I instancji było nieprawidłowe. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na okoliczność, iż zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] grudnia 2009 r., a przedmiotowe reklamy, co wynika z protokołu oględzin, w tym dniu nadal stały w pasie drogowym nałożenie kary pieniężnej winno obejmować okres do dnia wydania decyzji administracyjnej. Uzasadniając brak orzeczenia w zakresie obowiązku przewrócenia naruszonego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] do stanu poprzedniego w trybie art. 36 ustawy o drogach publicznych w terminie do 15 stycznia 2010 r., jak określono w decyzji organu odwoławczego, w związku z tym, iż w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. strona została poinformowana o nałożonym na nią tego obowiązku więc zbędnym było dalsze orzekanie w tym zakresie. W skardze z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podkreśliła, iż nie stawiała żadnych tablic reklamowych, a postawione przez nią przy bramie wjazdowej tablice informacyjne bez wątpienia są tablicami informacyjnymi, bowiem zawierają strzałki kierunkowe i wskazują jedynie drogę dojazdu do obiektu, który położony jest na zadrzewionym nasypie i w związku z tym jest niewidoczny z drogi [...]. Podkreśliła również, iż przedmiotowe tablice muszą być podświetlane, gdyż dotyczą obiektu czynnego 24 godziny na dobę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.) przez co należy rozumieć, że organ odwoławczy rozstrzyga sprawę badając prawidłowość ustaleń organu I instancji pod kątem zastosowanych przepisów postępowania i prawidłowość zastosowanych przepisów prawa materialnego. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji (por. B.Adamiak /w/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 7. wydanie zaktualizowane i rozszerzone, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, s. 600). Oznacza to, że organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy tak pod względem podmiotowym, jak i pod względem przedmiotu nią objętego (tożsamość sprawy). Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy, przez co należy rozumieć, że organ odwoławczy nie może orzekać w innym zakresie niż to uczynił organ pierwszoinstancyjny (wyrok NSA z 15 września 1995 r. w sprawie IV SA 368/95 nie publ. /w/ Komentarz j.w.), np. przez zmianę podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy. W ocenie Sądu w składzie orzekającym organ odwoławczy nie naruszył tożsamości sprawy oraz nie wyszedł poza jej zakres. Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie ustaleń poczynionych w toku postępowania prowadzonego przez ten organ administracji. Organ w pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowe reklamy istniały do dnia [...] listopada 2009 r. (dzień przeprowadzenia ostatnich ustaleń faktycznych przez ten organ – wizja lokalna). W związku z tym za okres ustalony w prowadzonym przez siebie postępowaniu (od 10 listopada 2009 r. do 25 listopada 2009 r.) nałożył na skarżącą karę pieniężna w kwocie 16 450,56 zł. . Po wniesieniu odwołania organ odwoławczy przeprowadził w sprawie następne ustalenia faktyczne, uznając nieskuteczność zawiadomienia strony przez organ pierwszoinstancyjny o wyznaczonym terminie wizji, z czym wiązało się to, że strona w czynnościach tych nie uczestniczyła i w oparciu o własne ustalenia z przeprowadzonej wizji, już przy obecności strony postępowania, nałożył karę pieniężna na spółkę za okres funkcjonowania reklamy od dnia 10 listopada 2009 r. do dnia wydania decyzji przez organ I instancji – [...] grudnia 2009 r. - podnosząc jednocześnie jej wysokość z kwoty 16 450,56 zł do kwoty 44 210,88 zł. Czyniąc powyższe rozważania Sąd orzekający w sprawie stwierdził, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 139 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl tego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W pierwszej instancji na A. sp. z o.o. z siedzibą w O. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia została nałożona kara pieniężna w kwocie 16 450,56 zł. Organ odwoławczy uchylając tę decyzję administracyjną nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości przekraczającej dwukrotność kary pieniężnej nałożonej w I instancji – 44 210,88 zł. Jest zatem niewątpliwe, że organ odwoławczy nałożył na skarżącą spółkę obowiązek uiszczenia nowej kary pieniężnej, a nadto w wysokości wyższej od orzeczonej w pierwszej instancji orzekając na niekorzyść skarżącej z naruszeniem zakazu reformationis in peius wyrażonego w art. 139 k.p.a. Organ odwoławczy odstępując od wymienionego zakazu jest obowiązany szczegółowo wykazać, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Te bowiem przesłanki – w myśl art. 139 k.p.a. – tworzą wyjątek od zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się, czyli wykazać, że wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a. (wyroki NSA z dnia 24 kwietnia 1986 r. w sprawie II SA 1500/85 i z dnia 6 lutego 1989 r. w sprawie IV SA 1101/88 /w/ Komentarz j.w. s. 615). Jak wynika z akt sprawy, zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego i wyznaczeniu terminu wizji było wysłane stronie [...] listopada 2009 r. za potwierdzeniem nadania i w tej samej dacie za zwrotnym poświadczeniem odbioru (odcisk pieczęci nadania przesyłki na kopercie i na dowodzie zwrotnego poświadczenia odbioru). Przesyłka była awizowana dwukrotnie – 16 i 23 listopada – oraz zwrócona do nadawcy 2 grudnia 2009 r. Przeprowadzając wywody na temat braku skuteczności doręczenia stronie przez organ I instancji zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego i wyznaczeniu terminu przeprowadzenia wizji, organ odwoławczy nie podał jakimi kierował się przesłankami, wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., które uzasadniałyby odstąpienie od zakazu reformationis in peius wyrażonego w art. 139 k.p.a. i dokonanie rozstrzygnięcia na niekorzyść strony składającej odwołanie, co doprowadziło do wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem wymienionego przepisu art. 139 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.