VI SA/Wa 986/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego oddala skargę w całości Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Prezydent [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) dalej k.p.a., w związku z art. 7 ust. 3 ust. 4 pkt 3 lit. c, art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.) dalej u.t.d., cofnął przedsiębiorcy Pani J. J. (dalej skarżąca) licencje nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udzieloną przez Prezydenta [...] w dniu [...] grudnia 2013 r. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] grudnia 2013 r. Prezydent [...] udzielił przedsiębiorcy Pani J. J. licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. W dniu [...] października 2014 r. do Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu [...] wpłynął protokół z kontroli przeprowadzonej przez Wydział Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji w [...], z którego wynikało, że pojazdu marki [...] nr rej. [...] (zgłoszonego do ww. licencji) w chwili kontroli kierowany był przez Pana D. L.. Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających podjętych w organie licencyjnym ustalono, że Pan D. L. nie posiada zaświadczenia o ukończeniu kursu w zakresie transportu drogowego taksówką, potwierdzonego zdanym egzaminem, a tym samym nie spełnia warunku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.t.d. W związku z powyższym w dniu [...] stycznia 2015 r. skarżącej udzielono pisemnego ostrzeżenia. Jednocześnie przedsiębiorca został poinformowany, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia obowiązującego prawa, zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia przedmiotowej licencji. Kolejny materiał dotyczący kontroli pojazdu marki [...] o nr rej. [...] (zgłoszonego do licencji nr [...]) został przekazany do organu licencyjnego przez Straż Miejską [...] i dotyczył czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] maja 2015 r. Prowadzący kontrolę funkcjonariusze Straży Miejskiej ustalili, że kierującym ww. pojazdem w chwili kontroli był Pan M. S.. W wyniku czynności sprawdzających podjętych w organie licencyjnym ustalono, iż Pan M. S. nie spełnia warunku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.t.d., tj. nie posiada zaświadczenia o ukończeniu kursu w zakresie transportu drogowego taksówką, potwierdzonego zdanym egzaminem. W dniu [...] lipca 2015 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia przedsiębiorcy licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udzielonej przez Prezydenta [...] w dniu [...] grudnia 2013 r. Korespondencja została odebrana przez przedsiębiorcę w dniu [...] sierpnia 2015 r. Organ I instancji wskazał, że nieprawidłowości w wykonywaniu krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, które zostały ujawnione przez kontrolujących, wskazują na brak poszanowania przez przedsiębiorcę obowiązującego prawa. Od osoby prowadzącej działalność gospodarczą, jako od profesjonalisty, wymaga się szczególnej dbałości przestrzegania przepisów regulujących tę sferę działalności przewozowej. Powtarzalność naruszeń, jakich dopuścił się przedsiębiorca, zwłaszcza, że dotyczą one tego samego rodzaju czynów tj. wykonywania przewozów przez kierowcę, który nie spełnia wymagań określonych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.t.d. prowadzi do zakwalifikowania opisanego powyżej kompleksu zdarzeń jako rażącego naruszenia innych warunków wykonywania działalności objętej licencją i skutkuje cofnięciem licencji na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 u.t.d. Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1/ wydanie decyzji przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu, nadto wydanie decyzji w sytuacji, gdy organ podlegał takiemu wyłączeniu (na podstawie art. 24 § 1 pkt 1, 24 § 3 i 25 § 1 pkt 1 kpa). Podniesiono, iż w stosunku do Prezydenta [...] oraz podlegających mu pracowników organu zachodzą uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności, albowiem Prezydent [...] realizuje uprawnienia właścicielskie wobec przedsiębiorcy konkurencyjnego wobec strony ([...] sp. z o.o.). Skarżąca wskazała, że organ I instancji rozstrzygając niniejszą sprawę mógł się kierować intencją wyeliminowania strony z rynku [...], dla ułatwienia działania firmie, której Miasto jest właścicielem; 2/ naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 2 u.t.d. poprzez brak ustalenia przez organ I instancji, czy naruszenia prawa miały charakter rażący; skarżąca wyraziła przy tym pogląd, iż dokonywanie takiej oceny dopiero przez organ II instancji byłoby niedopuszczalne, gdyż postępowanie odwoławcze ma charakter kontrolny w stosunku do postępowania przez organem I instancji; nadto zbadanie tej przesłanki przez organ odwoławczy pozbawiałoby stronę środka zaskarżenia; 3/ błędną ocenę, czy stwierdzone naruszenia miały charakter rażący; wskazano na obowiązujący uprzednio przepis, który dopuszczał dwa sposoby wykazania przez kierowców kompetencji taksówkarskich - albo przez zdanie egzaminu albo poprzez wykazanie się co najmniej 5-letnią praktyką; wyrażono pogląd, iż kierowca, który wprawdzie nie zdał egzaminu, lecz na podstawie wieloletniej praktyki dobrze zna teoretyczne i praktyczne aspekty pracy taksówkarza. Wniesiono o przeprowadzenie dowodów: 1/ z wypisu KRS nr [...], celem wykazania, iż [...] jest udziałowcem [...] sp. z o.o.; 2/ przesłuchanie jako świadków D. L. i M. S. na okoliczność posiadania wiedzy praktycznej i teoretycznej w zakresie prowadzenia taksówki na terenie [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i odmówiło na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. oraz art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. uwzględnienia wniosku o wyłączenie Prezydenta [...] - [...] oraz wszystkich podległych jej pracowników Urzędu [...] od załatwienia sprawy. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że nie zachodzą przesłanki wyłączenia Prezydenta [...] oraz wszystkich podległych mu urzędników z przyczyn następujących: Kolegium wskazało, że gdyby wolą ustawodawcy było - aby taka osoba była wyłączona od załatwienia sprawy w sytuacji ewentualnej kolizji interesów majątkowych Miasta oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą o profilu takim samym, jak spółki prawa handlowego należące do Miasta - w pewnością zawarłby w k.p.a. stosowny przepis. Kolegium podkreśliło, że przywołany przez pełnomocnika przepis art. 24 § 3 k.p.a. mówi o możliwości wyłączenia tylko pracownika, a więc nie osoby pełniącej funkcję organu administracji, od załatwienia sprawy, gdy istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości, co do jego bezstronności. Wątpliwości takie muszą być jednak konkretne i wykazane, czy to przez pracownika składającego wniosek o wyłączenie, czy to stronę sygnalizująca potrzebę wyłączenia. Nie mogą to być wątpliwości abstrakcyjne, czy też hipotetyczne. Podany przez skarżącą argument: "realizuje uprawnienia właścicielskie wobec przedsiębiorcy konkurencyjnego względem J. J. ([...] sp. z o. o.). Organ może się kierować intencją wyeliminowania strony z gry rynkowej, np. stronniczo kwalifikując popełnione przez stronę naruszenia jako rażące" - nie jest zdaniem Kolegium argumentem przekonującym i to co najmniej z 2 powodów: a/ gdyby pójść tokiem myślenia pełnomocnika, to Prezydent [...] winien nie udzielać bądź powinien pozbawić licencji na przewóz osób wszystkie przedsiębiorstwa prywatne, zajmujące się tymi przewozami, a tymczasem wiadomo jest, że na terenie Miasta działa kilkadziesiąt korporacji taksówkowych oraz wielu taksówkarzy prowadzących firmy 1- osobowe; b/ gdyby sam interes majątkowy Miasta miał przesądzać o braku bezstronności Prezydenta [...], to ten organ winien być wyłączany od wydawania wszelkich decyzji dotyczących danin publicznych na rzecz Miasta (podatków i opłat lokalnych) oraz wszystkich opłat i kar, które stanowią dochód Miasta, gdyż byłby zainteresowany zwiększaniem przychodów Miasta - jednak opisana sytuacja nie uzasadnia wyłączania Prezydenta [...] np. od wydawania decyzji podatkowych i innych. W pozostałym zakresie organ podtrzymał dotychczasową argumentacje poszerzając ją o treść mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) nieuwzględnienie odwołania pomimo wydania decyzji w I instancji przez pracownika Organu podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu, nadto wydanie decyzji w sytuacji, gdy Organ podlegał takiemu wyłączeniu (na podstawie art. 24 § 1 pkt 1, art. 24 § 3 i art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. i tym samym naruszenie tych przepisów), z ostrożności zarzuciła ponadto: 2) naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o transporcie drogowym (dalej: u.t.d.), poprzez błędną ocenę, jakoby naruszenia prawa przypisane stronie miały charakter "rażący". Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] i przekazanie sprawy do rozpoznania innemu organowi, niż Prezydent [...]. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że: Prezydent [...] (a w konsekwencji każdy podlegający mu pracownik Urzędu [...]) podlega wyłączeniu od rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż zachodzi uzasadniona wątpliwość co do jego bezstronności. Zarazem jest on bowiem organem orzekającym w sprawie, jak i realizuje uprawnienia właścicielskie przedsiębiorcy konkurencyjnego względem J. J., tj. [...] Sp. z o.o. Przy takich uwarunkowaniach Organ może się kierować chęcią wyeliminowania strony z gry rynkowej, np. stronniczo kwalifikując naruszenia przez stronę warunków wykonywania działalności objętej licencją, jako naruszenia "rażące", co w myśl art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d. przekłada się na możliwość cofnięcia stronie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżąca w toku całego postępowania nie kwestionowała faktu ujawnienia zaistniałych naruszeń prawa tj. ujawnienia w toku czynności kontrolnych faktu nie posiadania przez kierowców Pana D. L. i Pana M. S. zaświadczenia o ukończeniu kursu w zakresie transportu drogowego taksówką, potwierdzonego zdanym egzaminem, a tym samym nie spełnia przez skarżącą warunku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.t.d. Skarżąca w swojej skardze wskazała jedynie na fakt, iż decyzja w sprawie została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., a także naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 2 u.t.d. poprzez uznanie, że naruszenia powyższe miały charakter rażący. W sytuacji, gdy w skardze podniesione są dwojakiego rodzaju zarzuty procesowe i materialne, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych. W ocenie Sądu sformułowane zarzuty w postaci naruszenia art. 24 § 1 pkt 1, 24 § 3, 25 § 1 pkt 1 k.p.a. nie są zasadne. Na wstępie rozważań na ten temat należy wskazać, że stroną niniejszego postępowania jest Pani J. J., której Prezydent [...] udzielił licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego, w żadnym razie stroną niniejszego postępowania nie jest [...]. W ocenie Sądu argumenty podnoszone przez skarżącą tj. fakt wykonywania uprawnień właścicielskich przez Prezydenta [...] w stosunku do [...] nie przekłada się w żaden sposób na treść art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Aby powyższy przepis miał zastosowanie muszą być spełnione dwie przesłanki: po pierwsze istnieje więź łącząca pracownika i stronę niniejszego postępowania np. o charakterze zobowiązaniowym, po drugie rozstrzygnięcie danej sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki pracownika. Istnienie łączne powyższych przesłanek w ocenie Sądu nie zostało wykazane przez stronę skarżącą. Sam fakt zaistnienia ewentualnej kolizji interesów majątkowych miasta ([...]) oraz przedsiębiorców prowadzących działalność o tym samym profilu co [...] nie przesądza jeszcze o zaistnieniu przesłanki z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż brak jest powiązania tej kolizji z prawami i obowiązkami pracownika, a także nie jest spełniona druga z przesłanek tj. brak wykazania istnienia więzi łączącej stronę tego postępowania i organ. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 24 § 3 k.p.a., gdyż w ocenie Sądu skarżąca nieuprawdopodobniła zaistnienia przesłanek z § 1 powyższego przepisu, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności organu. Sam fakt zaistnienia ewentualnej kolizji interesów majątkowych Prezydenta [...] (będącego organem właścicielskim w stosunku do [...]) i skarżącej nie przesądza o braku bezstronności powyższego organu i jego pracowników. Gdyby wolą ustawodawcy było wyłączenie pracowników organu lub organu od orzekania w sprawach, w których mogłaby zaistnieć ewentualna kolizja interesów majątkowych organu właścicielskiego w stosunku do spółki prawa handlowego, a strony prowadzącej działalność gospodarczą o tym samym profilu to stosowne wyłączenie znalazłoby się w k.p.a. W niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazany przez skarżącą, gdyż niniejsza sprawa nie dotyczy interesów majątkowych kierownika organu lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Przechodząc do omówienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d. należy wskazać, że w ocenie Sądu nie jest on również zasadny. Zgodnie z treścią art. 15 u.t.d. licencję cofa się jeżeli jej posiadacz rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa. Jak wynika z wskazanego przepisu procedura cofnięcia licencji musi być poprzedzona pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Z kolei wśród warunków uzyskania licencji wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.t.d. wskazano wymóg z punktu c/: zatrudnieni przez niego kierowcy oraz sam przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy: c) posiadają zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką, potwierdzonego zdanym egzaminem w przypadku, o którym mowa w ust. 3a. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowany fakt zaistnienia naruszenia przepisów u.t.d. w zakresie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, które to naruszenie zostało stwierdzone dwukrotnie (a szczegółowo opisano w stanie faktycznym). W toku niniejszego postępowania, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, organ wyczerpał przewidziany w u.t.d. tryb postępowania umożliwiający mu wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Z analizy akt sprawy wynika mianowicie, że po stwierdzeniu po raz pierwszy w dniu [...] października 2014 r. naruszenia przez skarżącą warunków licencji określonych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.t.d. organ (naruszenie dotyczyło pojazdu marki [...] nr rej. [...]) pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. wystosował do skarżącej stosowne ostrzeżenie informujące, że kierowca wykonujący przewozy na jej rzecz nie spełnia warunku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.t.d. oraz art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4 a także art. 39 i 39k u.t.d. Powyższe ostrzeżenie doręczono skarżącej w dniu [...] stycznia 2015 r. Następnie podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2015 r. przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej [...] na terenie postoju przy ul. [...], stwierdzono, iż M. S. poruszający się pojazdem marki [...] nr rej. [...], nr boczny (nr licencji) [...] – należącym do skarżącej nie posiadał identyfikatora taxi (który potwierdza spełnienie wymogu zdania egzaminu przez kierowcę taksówki). Organ licencyjny ustalił, że wskazany kierujący nie posiadał zdanego egzaminu w zakresie transportu drogowego taksówką, w związku z czym nie spełnia warunku z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.t.d. W dniu [...] lipca 2015 r. do przedsiębiorcy wysłano zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji. W opisanej sytuacji, w ocenie Sądu organy obu instancji słusznie uznały, że został spełniony warunek z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c/ - nieposiadanie przez kierowcę zatrudnionego przez przedsiębiorcę zaświadczenia potwierdzającego spełnienie warunku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c/ (co nastąpiło dwukrotnie). W sytuacji, gdy kierowcy D. L. i M. S. wykonywali przewozy taksówką należącą do innego przedsiębiorcy (skarżącej J. J.), na którą to taksówkę J. J. posiadała licencję, to winni spełniać wszystkie wymagania konieczne dla wykonywania licencji [...]. Skarżąca w swojej skardze wskazuje, że kontrolowani kierowcy posiadali umiejętności, wiedzę i staż, w związku z czym zatrudnienie kierowcy bez zdanego egzaminu taksówkarskiego samo w sobie nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa. Skarżąca podkreśliła ponadto, że blisko dekadę ustawa o transporcie drogowym przewidywała dwa sposoby wykazania przez kierowców kompetencji taksówkarskich – zdany egzamin i pięcioletnią praktykę. W tym miejscu wskazać należy art. 16 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. poz. 829) wprowadził nowe brzmienie art. 6 ust. 2 pkt 2 lit. c/ ustawy o transporcie drogowym, eliminując dotychczas istniejącą możliwość uzyskania identyfikatora kierowcy taksówki także na podstawie 5-cio letniej praktyki. Wskazana ustawa nie wprowadziła rozwiązań przejściowych w stosunku do taksówkarzy, którzy uprzednio wykonywali przewóz osób na podstawie owej praktyki (weszła w życie 1.01.2014 r.). Mając powyższe na uwadze Sąd wskazuje, że w dacie zaistniałych naruszeń obowiązywało już nowe brzmienie art. 6 ust. 2 pkt 2 lit. c u.t.d. i właśnie ten warunek nie został wypełniony przez kontrolowanych kierowców. Jak słusznie zauważył organ niezasadny jest również podnoszony zarzut braku "rażącego" naruszenia w zachowaniu przedsiębiorcy. Z woli ustawodawcy, w przypadku stwierdzenia uchybień określonych w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d oraz lit. e ustawy, po pierwszym uchybieniu organ winien ostrzec przedsiębiorcę o konieczności usunięcia uchybień pod rygorem utraty licencji. Jeśli zatem po doręczeniu ostrzeżenia, instytucje kontrolne stwierdzą zaistnienie uchybienia tego samego rodzaju, to wówczas należy uznać, że jest to uchybienie rażące, gdyż mamy doczynienia z oczywistością tego naruszenia, gdyż zachodzi sprzeczność między zachowaniami przewoźnika, a wymogami zawartymi w licencji. Ponadto w ocenie Sądu, takie zachowanie przewoźnika, w postaci akceptacji uchybienia z art. 6 ust. 2 pkt 2 lit. c u.t.d. jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.