VI SA/Wa 989/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012 r. (dalej także: Prezes NFZ) - działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., zwanej dalej "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez J. S. (zwanego dalej "skarżącym") od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ) z dnia [...] stycznia 2012 r. oddalającej odwołanie skarżącego od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] października 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne dla dzieci i młodzieży do 18 roku życia, o kodzie postępowania nr [...] na okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., na terenie L.. Do postępowania zostało złożonych 35 ofert. Zgodnie z ogłoszeniem przedmiotowego postępowania, ofertę należało złożyć Dyrektorowi Oddziału Wojewódzkiemu NFZ pod rygorem odrzucenia w formie pisemnej z podpisanymi wszystkimi stronami dokumentów należących do oferty oraz w formie elektronicznej, w zamkniętych kopertach lub paczkach z pieczątką oferenta, w terminie do dnia [...] listopada 2011 r. W części jawnej konkursu ofert komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Po wezwaniu do usunięcia braków formalnych 2 oferentów i odrzuceniu w całości 1 oferty, komisja konkursowa przyjęła w dniu [...] listopada 2011 r. do dalszego postępowania 34 oferty. W rankingu otwarcia oferta skarżącego została sklasyfikowana na 32 pozycji z łączną liczbą 38,333 punktów w tym za: • ofertę cenową - 20,000 punktów, • jakość - 7,500 punktów; • dostępność - 10,833 punktów. Następnie, komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej. W wyniku negocjacji, w dniu [...] grudnia 2011 r., ustalono cenę jednostkową (0,9 zł/pkt) oraz liczbę (72 000 pkt) planowanych świadczeń. Ostatecznie, w rankingu końcowym po negocjacjach, oferta skarżącego została sklasyfikowana na 34 pozycji. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania w dniu [...] grudnia 2011 r. nie wybrała oferty skarżącego, ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne, będące przedmiotem zamówienia oraz ze względu na uzyskaną w postępowaniu przez ww. podmiot liczbę 38,333 punktów. W wyniku przeprowadzenia przedmiotowego konkursu wybrano 25 ofert, które w rankingu końcowym uzyskały co najmniej 53,333 punktów. Najwyżej oceniona oferta uzyskała 91,000 punktów. W dniu [...] grudnia 2011 r. skarżący złożył w siedzibie Oddziału Wojewódzkiego NFZ odwołanie od rozstrzygnięcia powyższego postępowania. W uzasadnieniu odwołania skarżący podał, że od dziesiątek lat wykonujemy świadczenia dla Gminy N. rejonu 25 okolicznych podmiejskich wsi i byłej wsi N. włączonej do miasta L. w 1988 r. Siedziba placówki medycznej od lat czterdziestych ubiegłego wieku mieściła się we wsi N. i obejmuje obszar w promieniu 15 km i w zakresie opieki stomatologicznej przez cały czas placówka wykonywała świadczenia stomatologiczne zatrudniając w pełnym wymiarze dwóch stomatologów. Jak wskazał skarżący, zmieniony system składania ofert terytorialnie dla gmin uniemożliwiał wygenerowanie ofert dla Gminy N.. Skarżący dodał, że sprawujemy permanentnie opiekę medyczną również dla młodzieży szkolnej i przedszkolnej. Jego zdaniem, pomyłkowe wpisanie liczby 120 000 punktów poniżej liczby progowej nie może w tym wypadku przesądzać o pozbawieniu placówki kontraktu, a tym samym podopiecznych. O pomyłce, jak podał skarżący, informował Komisję w dniu [...] listopada 2011 r. Skarżący dodał, że placówka powstała w wyniku doprowadzenia do upadłości ZOZ W. i od kilku lat boryka się z zaszłościami. Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] oddalił w całości ww. odwołanie skarżącego. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ szczegółowo przedstawił przebieg przedmiotowego postępowania konkursowego oraz przepisy prawa, które je regulują. Stwierdził, że w postępowaniu tym nie naruszono zasad jego przeprowadzania wynikających z ustawy o świadczeniach, aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz zarządzeń wydanych przez Prezesa Funduszu, w szczególności nie zostały naruszone podstawowe zasady takie jak równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania oraz przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur. W podsumowaniu swojego stanowiska stwierdził, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego i nie ma podstaw do uwzględnienia odwołania w całości. Od powyższej decyzji skarżący złożył w dniu 13 stycznia 2012 r. odwołanie do Prezesa Funduszu. Skarżący, odnosząc się do postępowań konkursowych o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne dla dzieci i młodzieży do 18 roku życia na terenie miasta L. wnioskował o umożliwienie kontynuacji ww. kontraktów, gdyż został pozbawiony takiej możliwości z powodu błędów elektronicznych. Nadto, jak podał, oferty dla Gminy N. nie mógł wygenerować z racji blokady elektronicznej dla tego terenu. Skarżący zwrócił również uwagę na zjawisko składania nieuczciwych ofert i wynikający stąd fakt braku konkurencyjności jego oferty. Podniósł także kwestię historycznych uwarunkowań obecnej sytuacji na rynku zdrowotnym w L.. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Prezes NFZ wskazał między innymi, że stosownie do art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych wart. 153 i 154. Zgodnie z art. 154 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję. Od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Prowadząc postępowanie w II instancji, Prezes Funduszu ma za zadanie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz ocenić prawidłowość decyzji wydanej w I instancji. Z powołanych powyżej przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem rozstrzygania przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się, wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Stąd Prezes Funduszu badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji ma na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, jak podał Prezes NFZ, że organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Prezes NFZ podkreślił, że zasadami przeprowadzenia postępowania, które określa ustawa o świadczeniach są w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania oraz przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur. Mając powyższe na uwadze, Prezes NFZ wskazał, że skarżący nie przedstawił w ww. odwołaniu żadnych zarzutów dotyczących sposobu przeprowadzenia przedmiotowego postępowania konkursowego. Odnosząc się do kwestii pomyłki popełnionej przez skarżącego Prezes NFZ stwierdził, że okoliczność ta nie odnosi się do ww. postępowania konkursowego, ale wynika z faktu sporządzenia przez skarżącego jednego odwołania odnoszącego się do dwóch konkursów ofert na udzielanie od dnia 1 stycznia 2012 r. świadczeń opieki zdrowotnej. Nadto Prezes NFZ, odnosząc się do uwagi dotyczącej dotychczasowej współpracy skarżącego z NFZ podkreślił, że wśród kryteriów ocenianych w ww. postępowaniu konkursowym, na podstawie wskazanych wyżej przepisów prawnych i zarządzeń Prezesa Funduszu, nie ma kryterium oceniającego fakt ww. współpracy oraz długości jej trwania. Wobec uwagi o podziale na obszary kontraktowania Prezes NFZ zauważył, że zgodnie z art. 107 ust. 5 ustawy o świadczeniach do zadań Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego należy przeprowadzanie postępowań o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zawieranie umów. Konsekwencją wypełnienia tak określonych obowiązków dyrektora oddziału jest również określenie obszarów kontraktowania, celem zapewnienia dostępności, czyli właściwego dostępu świadczeniobiorcom do świadczeń w danym rodzaju. Jak podkreślił Prezes NFZ, szczegółowa analiza wykazała, iż wszystkie oferty zostały poddane jednolitej ocenie poprzez sprawdzenie warunków niezbędnych do realizacji świadczeń, określonych w warunkach zawierania umów oraz pod kątem kryteriów oceny ofert, obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu. Prezes NFZ wskazał, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ jako jednostka sektora finansów publicznych musi uwzględniać podczas zawierania umów rachunek ekonomiczny. Ponadto na podstawie ustawy o świadczeniach, rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert świadczeniodawców, a następnie wynegocjowania z nimi odpowiedniej ceny i ilości świadczeń, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Jeśli natomiast część oferentów spełnia oczekiwane warunki cenowo-ilościowe i warunki te mieszczą się w przedmiocie zamówienia, to wybór ofert odbywa się na zasadach konkurencyjnych, a oferty z niewystarczającą ilością punktów oceny nie zostają zakwalifikowane do zawarcia umowy. Jak podkreślił Prezes NFZ, analiza postępowania konkursowego potwierdza jego przeprowadzenie zgodnie z przepisami prawa oraz przestrzeganiem zasad w nich zawartych jednakowo w stosunku do wszystkich oferentów biorących udział w tym postępowaniu. Nie miało miejsca naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ zachował zasady równego traktowania oferentów zarówno w zakresie ogłoszenia, jak również przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne. Prezes NFZ podał, że podstawą do oceny oferty skarżącego były określone w odpowiednich zarządzeniach Prezesa Funduszu warunki wymagane i dodatkowe do udzielania świadczeń w poszczególnych rodzajach, natomiast o ostatecznej ocenie decydowały warunki, jakimi rzeczywiście dysponował starający się o zawarcie umowy świadczeniodawca, oceniane według kryteriów ustalonych przez Prezesa Funduszu. W związku z tym, zgodnie z ideą konkursu ofert, zadaniem komisji konkursowej jest wybór ofert najkorzystniejszych. Oferta skarżącego nie została wybrana. W przedmiotowym konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i te oferty, jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy. W skardze wniesionej na powyższą decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, wnosząc o uznanie jej za nieskuteczną i szkodliwą w pojęciu również dobra publicznego. Jak podał skarżący, sytuacja pozbawienia go możliwości podpisania kontraktu powstała w wyniku nieuznania pomyłki elektronicznej. Skarżący przypomniał, że przychodnia, w której miały być udzielane świadczenia, ma siedzibę na terenie byłej wsi N., niedawno włączonej do miasta L.. Od zawsze, jak podał skarżący, placówka ta była przychodnią dla Gminy N., tj. dla okolicznych 26 wsi Gminy N. Powiatu L. oraz szkół i przedszkola. Podkreślił, że Gmina N. nie ma żadnej innej placówki medycznej. Zdaniem skarżącego, elektroniczny program ofertowy NFZ nie jest w stanie rozróżnić takiego stanu i z tego powodu, mógł on składać jedynie ofertę z terenu L.. Jak podał skarżący, skoro zgłoszony błąd został uznany za istotny, to tym bardziej liczne błędy w wydanych decyzjach winny stanowić podstawę do uznanie ich za nieważne. Skarżący przywołując błąd w wypełnieniu przez organ szablonu odpowiedzi, sprowadzający się do określenia rodzaju świadczeń, tj. świadczeń w zakresie fizjoterapii, stwierdził, że winien on stanowić podstawę do uznania wydanych decyzji za błędne. Skarżący zwrócił uwagę, że Prezes NFZ podpisał i wydał dwie decyzje z błędami dotyczące stomatologii o numerach [...] i [...], określając kody postępowań na [...] i [...], dokonując w obu decyzjach wpisu "świadczenia ogólnostomatologiczne dla dzieci i młodzieży do 18 roku życia". Zdaniem skarżącego, błędnie i różnie podane zostały w obu decyzjach numery obszarów rozpisanych ofert, tj. [...] L. i [...] W. dla tej samej przychodni. Nadto skarżący zwrócił uwagę na błędne posłużenie się przez Prezesa NFZ w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. nazwą organu prowadzącego postępowanie. Nadto wskazano, że obecnie rejestruje się bez opamiętania setki nowych palcówek medycznych, po kilka na jednej ulicy i toleruje się w tym procesie rażąco nieuczciwą konkurencję. Jednocześnie, co podkreślił skarżący w związku z podjętym rozstrzygnięciem konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, pozbawia się całe gminy i populacje podstawowego zabezpieczenia medycznego dla ludzi biednych. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga podlega uwzględnieniu aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Odniesienie się do zarzutów skargi wymaga poczynienia wpierw uwag i ustaleń dotyczących charakteru i właściwości postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej. Wojewódzki Sad Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wskazuje, że istotne w tym zakresie znaczenie mają dwa artykuły ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych: art. 152 i art. 154. Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.o.z. stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (zd. pierwsze ust. 3 art. 154). Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 u.s.o.z. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i - siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Organ II instancji nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, żadnych rozważań dotyczących analizy porównawczej ofert biorących udział w konkursie. Innymi słowy nie wyjaśniał dlaczego oferta skarżącego znalazła się poza linią odcięcia i w zw. z czym w tym zakresie zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.s.o.z.). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie u.s.o.z., który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 u.s.o.z., do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji - Prezesa Funduszu. Przepisy omawianej ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 u.s.o.z.), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m. in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 u.s.o.z. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. Z wyżej przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela poglądu organów, że przedmiotem badania przez organy jest "naruszenie interesu prawnego odwołującego się w skutek naruszenia zasad postępowania" - str.5 decyzji Prezesa, co za tym idzie, że przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. W takim też zakresie sprawę rozpoznawał Prezes przy wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sadu orzekającego w tej sprawie, przepisy art. 152 ust. 1 i 154 u.s.o.z. nie uzasadniają tego stanowiska, a taka ich interpretacja stawia pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwia wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 u.s.o.z. Dokonując kontroli powyższego rozstrzygnięcia organ nie może jedynie ograniczyć się do oceny naruszenie interesu prawnego odwołującego, gdyż jak wyżej wskazano w takim wypadku organ nie dokona pełnej weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym musi stanowić materiał dowodowy w sprawie (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 26 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1640/08; z 10 września 2008 r. sygn. akt VIISA/Wa 821/08; z 7 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 262/08 z 4 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1083/11), gdyż dopiero w oparciu o pełen materiał można dokonać weryfikacji rozstrzygnięcia. Jak już podnoszono, według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. W treści art. 154 dotyczącego odwołania nie ma, zdaniem NSA, jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu - wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i co za tym idzie - nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. O istnieniu takich odstępstw nie świadczy z pewnością sformułowanie użyte w art. 154 ust. 3 u.s.o.z., mówiące że "po rozpatrzeniu odwołania" (nie zaś sprawy) Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Jest to konwencja językowa spotykana również w przepisach k.p.a. (art. 127 § 2). Nie ulega wątpliwości, że Kodeks nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem. Akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Organy Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i przedstawienia jedynie ostatecznej liczby punktów uzyskanych przez skarżącego. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku skarżący i inni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. Organy co prawda odniosły się do konkretnych zarzutów podnoszonych w odwołaniach, jednak był to ogólnikowe rozważania .Podstawowym jednak błędem niniejszego postępowania było ograniczenie się organów do badania jedynie sprawy skarżącego z pominięciem pozostałych oferentów. W postępowaniu w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert organ musi wykazać, że usytuowanie skarżącego na odpowiednim miejscu w rankingu jest zgodne z prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem konkursowym a więc musi wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów co skutkowało miedzy innymi umieszczeniem ich na liście rankingowej przed skarżącym. Przedmiotowa decyzja takich rozważań nie zawiera ograniczając się jedynie do badania oferty skarżącego, czym w ocenie Sądu narusza art. 7, 77, i 107 § 3 k.p.a., gdyż jak wyżej wskazano ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Biorąc powyższe pod rozwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a orzeczono jak w sentencji, o niewykonalności orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.