VI SA/Wa 99/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędzia WSA Joanna Wegner Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia "(...)" października 2019 r. nr "(...)"w przedmiocie odmowy zwolnienia ze składek członkowskich oraz odmowy umorzenia zaległości z tego tytułu 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącej A. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej "organ", "NRA" lub "organ odwoławczy") uchwałą z dnia [...] października 2019 r., znak [...], po rozpoznaniu odwołania adw. A. P. (dalej "skarżąca" lub "zainteresowana") od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (dalej "ORA") z dnia [...] maja 2019 r., dotyczącej odmowy zwolnienia z obowiązku regulowania bieżących składek członkowskich oraz odmowy umorzenia zaległości z tego tytułu, na podstawie art. 58 pkt 8 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1184 z późn. zm.), dalej "p.o.a.", i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", uchwaliło jednogłośnie w głosowaniu tajnym o utrzymaniu w mocy zaskarżonej uchwały. Do wydania uchwały doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zainteresowana została wpisana na listę adwokatów uchwałą ORA z dnia [...] maja 2013 r. i w dniu 21 czerwca 2013 r. złożyła ślubowanie. Pismem z dnia 10 lutego 2018 r. zainteresowana zwróciła się do ORA o przeniesienie na listę adwokatów nie wykonujących zawodu oraz o zwolnienie z obowiązku opłacania składek od 11 lutego 2018 r. do końca lutego 2020 r., uzasadniając powyższe wnioski wyjazdem na studia do Australii na okres dwóch lat. Uchwałą z dnia [...] marca 2018 r. ORA nie uwzględniła wniosku o zwolnienie z obowiązku uregulowania składek członkowskich w okresie od dnia 11 lutego 2018 r. do dnia 29 lutego 2020 r. Pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. zainteresowana złożyła wniosek o zwolnienie jej z obowiązku płacenia na samorząd adwokacki i umorzenie zaległości powstałych z tego tytułu. Uchwałą z dnia [...] maja 2019 r. ORA nie uwzględniła wniosku. W odwołaniu od powyższej uchwały skarżąca zarzuciła, iż ORA nie przeprowadziła żadnego postępowania dla stwierdzenia braku podstaw do umorzenia zaległości i odstąpienia od naliczania składek członkowskich. Powołała się przy tym na fakt przebytego załamania psychicznego w 2017 r., które spowodowało długą hospitalizację i wielomiesięczne zwolnienia lekarskie, a wyjazd do Australii był wynikiem zaleceń lekarzy i psychologów, który miał na celu doprowadzić do powrotu do wykonywania zawodu adwokata. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę, wskazując, że na okoliczność stanu zdrowia zainteresowanej nie został przedłożony żaden dowód. W ocenie NRA brak było zatem podstaw do uwzględnienia odwołania. Inaczej przedstawiałaby się sytuacja, gdyby zostały złożone stosowne dowody, wskazujące na długotrwałą niezdolność zainteresowanej do wykonywania zawodu, czego nie uczyniono. Organ podkreślił, że zainteresowana winna rozważyć wniosek o skreślenie z listy adwokatów, a nie ograniczać się wyłącznie do wniosku o przeniesienie na listę adwokatów nie wykonujących zawodu. Na uchwałę organu skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 i 2, art. 65 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji. Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie obu uchwał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej "p.u.s.a." w związku z art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 p.u.s.a., który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna więc zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: 1)oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym; 2) dochowania wymaganej prawem procedury; 3) respektowania reguł kompetencji. Oznacza to, że badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie rozważań wyjaśnić należy, iż zgodnie z art.40 pkt 3 p.o.a. uchwalanie budżetu izby i ustalanie wysokości składek rocznych na potrzeby izby należy do zakresu działania zgromadzenia izby adwokackiej. Na podstawie tej delegacji ustawowej została wydana, przez Zgromadzenie Izby Adwokackiej w [...], uchwała z [...] kwietnia 2018 r., na którą powołała się ORA w [...] orzekając w pierwszej instancji, określająca wysokość składek członkowskich adwokatów oraz zasady zwalniania ze składek a także zasady ich umarzania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu przez stronę jest uchwała Naczelnej Rady Adwokackiej z [...] października 2019 r. utrzymująca w mocy uchwałę Okręgowej rady Adwokackiej w [...], w przedmiocie odmowy zwolnienia skarżącej z opłacania składek członkowskich obciążających adwokata oraz umorzenia powstałych z tego tytułu należności, stanowiąca w ocenie Sądu decyzję administracyjną, rozstrzygającą jednostronnie przez organ o prawach i obowiązkach konkretnej osoby, w indywidualnej sprawie. (pod. w przypadku radców prawnych wyrok WSA z dnia 26 lutego 2010 r. VI SA/Wa 421/09 oraz wyrok WSA z dnia 18 czerwca 2019 r.VI SA/Wa 536/19). Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) nie zawiera legalnej definicji pojęcia "decyzji administracyjnej". W doktrynie i orzecznictwie sądowym jednak przyjmuje się zgodnie, że z postanowień art. 1 pkt 1 k.p.a. wynika, iż decyzja administracyjna jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej, wydanym w postępowaniu toczącym się przed tym organem w indywidualnej sprawie administracyjnej i stanowi jej rozstrzygnięcie. Nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja administracyjna może zostać wydana tylko na podstawie przepisu prawnego, zawierającego normy powszechnie obowiązujące (co wynika z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 oraz art. 107 k.p.a.). Decyzje administracyjne stanowią podstawową formę działania organów administracji publicznej i w związku z tym są podstawowym przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje zarówno na decyzje administracyjne wydawane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i na decyzje wydawane w trybie innej procedury normującej postępowanie jurysdykcyjne, tj. na decyzje w sprawach, w których na podstawie art. 3 k.p.a. postępowanie jurysdykcyjne zostało wyłączone spod zakresu obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 104 § 2 k.p.a. stanowi, iż decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Dlatego za decyzję administracyjną uznaje się takie oświadczenie woli organu administracji, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie tego stosunku). W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy organu pozytywnego jej załatwienia, a także w sytuacji istnienia sporu, organ powinien wydać decyzję administracyjną. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż zaskarżone w sprawie uchwały spełniają jak już Sąd wskazał wyżej przesłanki decyzji w rozumieniu k.p.a. mimo innej nazwy, powinny więc spełniać wymogi ustawowe w tym zakresie, między innymi określone w art.107 k.p.a. Rozpoczynając analizę zaskarżonej uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej oraz wydanej uchwały w pierwszej instancji, wskazać należy, iż nie zawierają one istotnych wymogów ustawowych jakie powinna spełniać decyzja, określonych w art.107 k.p.a. Jako podstawę prawną wskazano w uchwale wydanej w pierwszej instancji art.12 p.o.a., art.44 ust.1 p.o.a. oraz art.45 p.o.a. oraz w jej uzasadnieniu uchwałę zgromadzenia izby adwokackiej z [...] kwietnia 2018 r. w szczególności jej pkt II, poz.7 dotyczący wysokości składki obciążającej adwokata pozostającego w stosunku pracy lub nieświadczącego pomocy prawnej. Wniosek strony dotyczył zwolnienia ze składek rocznych oraz ich umorzenia ale organ w pierwszej instancji odnosząc się do żądania strony, powołał w uzasadnieniu punkt II poz.7 uchwały z [...] kwietnia 2018 r., dotyczący składki w obniżonej wysokości, pomijając te postanowienia, które dotyczą zwolnień z ich opłacania oraz możliwości umorzenia (zawarte w pkt II poz.13 i 14 uchwały), a także upoważnienia dla Okręgowej Rady Adwokackiej, do podjęcia uchwały w tym zakresie. Zgodnie z postanowieniami powołanej wyżej uchwały z [...] kwietnia 2018 r. pkt II poz.13 - zwalnia się całkowicie od uiszczania składki adwokatów i aplikantów adwokackich, którzy utrzymują się wyłącznie z emerytury lub renty - począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym zawiadomiono pisemnie Okręgową Radę Adwokacką o okolicznościach uzasadniających zwolnienie z opłacania składki. Zwolnienie to nie dotyczy adwokatów zawieszonych w czynnościach zawodowych i pobierających emeryturę lub rentę. Natomiast w świetle pkt II poz.14 - w szczególnie uzasadnionych przypadkach na pisemny, udokumentowany wniosek adwokata lub aplikanta adwokackiego, upoważnia się Prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] do możliwości obniżenia składki lub częściowego umorzenia zaległych składek w kwocie ponad składkę przeznaczoną na NRA. Upoważnia się Okręgową Radę Adwokacką - w wyjątkowych przypadkach losowych mogących skutkować tym, że obowiązek uiszczenia składki może podważyć ekonomiczne podstawy egzystencji adwokata - do umorzenia zaległych składek członkowskich lub zwolnienia z opłaty składki. W ocenie Sądu decyzje podejmowane na podstawie art. 44 ust.1 p.o.a w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania składek na samorząd adwokacki oraz ich umorzenie mają charakter uznaniowy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (np.: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (art. 77 k.p.a.) w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Przede wszystkim w uchwale tej nie wyjaśniono podstawowych kwestii w sprawie tj. czy zachodzą przesłanki, o których mowa w powołanej wyżej uchwale , do zwolnienia lub umorzenia zaległości z tytułu składek członkowskich, wskazanych w jej pkt II, poz.13 i 14. Skarżąca we wniosku do Okręgowej Rady Adwokackiej jak i w odwołaniu do Naczelnej Rady adwokackiej, powoływała się na problemy zdrowotne, jako przesłankę zwolnienia od opłacania składek członkowskich lub ich umorzenia, ale nie przedstawiła dokumentacji medycznej w tym zakresie, co organ II instancji uznał za wystarczającą okoliczność do wydania decyzji odmownej, snując w uzasadnieniu uchwały jedynie dewagacje, na temat ewentualnych kroków jakie powinna podjąć skarżąca w przedmiocie wykreślenia z listy adwokatów. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, pozostaje bowiem w sprzeczności z zasada wyrażoną w art.7, art.77 i art.80 k.p.a. Do argumentacji podnoszonej w odwołaniu przez stronę organ odniósł się jednym dosłownie zdaniem, iż odwołanie nie może zostać uwzględnione, bowiem strona nie przedstawiła stosownych dowodów. Brak dokumentacji medycznej zobowiązywał organ na podstawie art.7 i art.77 k.pa. do wezwania strony w celu ich przedłożenia w postępowaniu oraz skorzystania z innych środków dowodowych przewidzianych w k.p.a. Tak się jednak nie stało, przez co zarzuty skargi należało uznać za zasadne. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że ponowne wydanie uchwały w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania składek oraz ich umorzenia powinno być poprzedzone ustaleniami faktycznymi na okoliczności podnoszone przez skarżącą, z uwzględnieniem zasady, iż to żądanie strony i przepisy prawa materialnego, decydują o kierunku postępowania, a nie pogląd organu. W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała jednak, iż w sprawie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP. Samo chaotyczne stwierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, o możliwości wykreślenia z listy adwokatów, co umożliwi niepłacenie składek, trudno uznać za ograniczanie wolności strony w podejmowaniu decyzji w szczególności wyboru miejsca pracy, ale za nierozpoznanie istoty złożonego przez stronę wniosku już tak. Trafnie jednak skarżąca podkreśla jej prawo do podejmowania swobodnych decyzji, jak i szczególnie trudną i skomplikowaną sytuację osób chorych psychicznie, co również powinien organ uwzględnić rozpoznając sprawę. Podkreślenia również wymaga, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania obowiązkiem NRA, było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w tym kontrola uchwały wydanej w pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jakiejkolwiek analizy w tym zakresie. Jeżeli w pierwszej instancji ORA nie przeprowadziła wyczerpującego postępowania dowodowego, to organ odwoławczy mógł uzupełniająco uchybienie to naprawić samodzielnie lub uchylić zaskarżoną uchwałę, również wtedy gdy wskazano niepełną podstawę prawną rozstrzygnięcia. Reasumując te część rozważań, stwierdzić należy, iż z zaskarżonej uchwały nie sposób wywnioskować, jakie ustalenia faktyczne stanowiły podstawę, wydanego w spawie rozstrzygnięcia oraz jakie przepisy prawa materialnego zdecydowały o uznaniu wniosku strony za bezzasadny. Z tych względów skontrolowanie w pełnym zakresie zaskarżonej uchwały w oparciu o powyższe kryteria nie jest możliwe, albowiem treść jej uzasadnienia w sposób istotny uchybia postanowieniom art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu uzasadnienie faktyczne zaskarżonej uchwały nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie wyjaśniono też podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, powołując się jedynie na art.58 pkt 8 p.o.a upoważniający organ do wydawania uchwał w przedmiocie odwołania od uchwał wydanych w pierwszej instancji oraz art.138 k.p.a. W decyzji nie zostało wyjaśnione, na jakiej podstawie materialnoprawnej organ I i II instancji rozpoznawał sprawę i jakie są przesłanki materialnoprawne rozpoznania żądania skarżącej. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę. Organ powinien też zapewnić czynny udział w postępowaniu zgodnie z art.10 k.p.a. i art.73 k.p.a. Dlatego też tak skonstruowana uchwała, jak w sprawie niniejszej, jako wydana z naruszeniem, art.7, art.10, art.77, art.80 k.p.a oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. nie poddaje się kontroli sądowej, a to stanowi uchybienia procesowe mogące mieć wpływ na wynik sprawy i powoduje konieczność jej uchylenia, bowiem wydanie wiążącego rozstrzygnięcia w sprawie, nie jest możliwe. Zgodnie z art.145 § 1 pkt 1 lit.c ) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Strony Skarżącej zwrot wpisu sądowego w wysokości 200 zł oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz.265 ) Sąd zasądził na rzecz Strony skarżącej, zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.