VI SA/Wa 995/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej E. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 13.12.2018 r. Pani E. W. (dalej "skarżąca") zwróciła się do zarządcy pasa drogowego o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi M. w rej. ul. P. w celu umieszczenia w nim kiosku handlowego o powierzchni 8mkw.Pismem z 18.12.2018 r. Prezydent [...] (dalej także "organ I instancji") zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Strona została poinformowana o przysługujących jej prawach w związku z art. 10 KPA. Decyzją z dnia [...].01.2019 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił wydania zezwolenia na powyższe zajęcie wskazując, że umiejscowienie urządzeń czy obiektów niezwiązanych z obsługa pasa drogowego może mieć miejsce wyłącznie wyjątkowych przypadkach. Organ wskazał, że ocena szczególnie uzasadnionych przypadków należy do zarządcy drogi, zaś wskazanie, na czym ten szczególnie uzasadniony przypadek polega, ciąży na stronie. Organ podkreślił, że pas drogowy ze swojej istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej, zaś w przedmiotowej sprawie nie dopatrzono się takiego szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068, zwanej także "u.d.p."). Odnosząc się do wcześniejszych decyzji w sprawie pozwolenia na lokalizację kiosku skarżącej w obrębie pasa drogowego organ podkreślił, że zarządca drogi ma prawo do weryfikacji swojego uprzedniego stanowiska. W tym wypadku organ bierze pod uwagę wspomniane już warunki dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego i obowiązki związane z ochroną drogi i urządzeń związanych z jej obsługą, ale również plany inwestycyjne gminy, oraz okoliczność, iż umieszczenie obiektów niezwiązanych z ww. zadaniami ma charakter szczególny i tymczasowy. W związku z powyższym organ rozpatrujący wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim, w przedmiotowej sprawie, kiosku handlowego występuje do instytucji [...] odpowiedzialnych m.in. za ochronę krajobrazu miasta czy ochronę terenów zielonych, w celu zaczerpnięcia dodatkowej opinii, w zakresie zagadnień których nie może ocenić samodzielnie, a które wpływają na prowadzenie polityki miasta w zakresie ochrony pasów drogowych. Organ I instancji wskazał, że pismem nr [...] ([...]) z dnia [...].04.2016 r. Biuro Architektury i Planowania Wydział Estetyki Przestrzeni Publicznej Urzędu [...] zaopiniował możliwość dalszego usytuowania obiektu w przedmiotowej lokalizacji krótkookresowej, z powodu niezgodności lokalizacji przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego M., uchwalonym przez Radę [...] Uchwałą nr [...] z dnia [...].01.2010 r. ( Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...], poz. [...] z dnia [...].02.2010 r.) oraz [...] z dnia [...].07.2010 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...], poz. [...] z dnia [...].10.2010 r.), oraz złego stanu technicznego i nieodpowiedniego wyglądu kiosku. Ponadto Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy M. Urzędu Dzielnicy M. pismem nr [...] z dnia 08.02.2017 r. zaopiniował możliwość usytuowania kiosku handlowego tylko do 31.12.2017 r. z powodu niezgodności lokalizacji przedmiotowego obiektu z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego M.. W związku z powyższym, w ocenie organu, brak jest uzasadnienia dla dalszego funkcjonowania przedmiotowego kiosku handlowego w ww. pasie drogowym. Szczególnej okoliczności dla wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie może stanowić fakt, iż strona otrzymywała wcześniej zezwolenia zarządu drogi na funkcjonowanie kiosku handlowego w pasie drogowym. W zezwoleniach określono ściśle terminy zajęcia pasa drogowego, zgodnie z wnioskami strony. Wobec tego na każdy kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie czy umieszczenie obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust.3 ustawy o drogach publicznych. Strona otrzymywała takie decyzje w ściśle określonych terminach, jednakże nie można nie zauważyć okoliczności, iż na przestrzeni lat sytuacja w pasie drogowym ul. M. ulega zmianom, a każdy wniosek strony o wydanie zezwolenia na kolejny okres podlega ponownej ocenie zarządu drogi. Organ wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Organ zaznaczył, iż strona wprost nie wskazała, na czym w jej sytuacji polega szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na odstępstwo od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przywołany wyżej przepis art. 39 ust. 3 nie precyzuje, o jakie szczególnie uzasadnione przypadki chodzi, jednak w ocenie organu nie ulega wątpliwości, że odstąpienie od wskazanej zasady musi być uzasadnione szczególnie wyjątkowymi okolicznościami, jakich brak jest w przypadku przedmiotowej sprawy. W dniu 01.02.2019 r. strona złożyła od powyższej decyzji odwołanie. W odwołaniu strona podniosła, że organ I instancji nie uwzględnił, że zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające możliwość lokalizacji kiosku w pasie drogowym. Strona wskazała na istotną rolę kiosku w lokalnym handlu oraz opisała swoją sytuację majątkową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji SKO w W. podkreśliło, że decyzja wydawana przez zarządcę drogi jest decyzją uznaniową, co nie oznacza, że może cechować ją dowolność. Organ wskazał, że kiosk zlokalizowany przy ul. M. w W. położony jest pasie drogowym co niewątpliwie powoduje dystrakcję kierujących pojazdami, a bliskość krawędzi jezdni może potencjalnie powodować zagrożenie w sytuacji kolizji. W konsekwencji umieszczenie kiosku we wskazanym we wniosku miejscu, może powodować zagrożenie w ruchu pojazdów. W ocenie organu odwoławczego w tym zakresie organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób wystarczający, dotyczący wszystkich aspektów sprawy. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady uzasadnionych oczekiwań poprzez bezzasadne odstąpienie od zastosowania się do wymogów zasady utrwalonej praktyki orzekania w takim samym stanie faktycznym i prawnym, 2) dokonanie nieuprawnionej i bezzasadnej, rozszerzającej wykładni art. 4 ust. 21 ustawy o drogach publicznych, poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia zarzucającego, że skarżąca podjęła działania prowadzące do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, 3) bezzasadne przyjęcie założenia, że lokalizacja kiosku w obrębie pasa drogowego "niewątpliwie powoduje dystrakcję kierujących pojazdami", 4) naruszenie zasady adekwatności i proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust.3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła poszczególne jej zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podzielając dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna. W świetle treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 roku, poz. 1369, z późn. zm.; dalej: "P.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, dlatego też Sąd jest zobligowany do wzięcia pod uwagę również wady zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego nie podniesione w skardze, jeżeli stanowią one naruszenie przepisów prawa w stopniu dającym podstawy do uwzględnienia skargi. Podstawą odmowy wydania Skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego był brak wystąpienia w niniejszej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., uzasadniającego lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Brak wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku został uzasadniony przez organ miedzy innymi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu rejonu Starego M. zatwierdzonego uchwałą Rady [...] nr [...] [...] stycznia 2010 r., z którego wynika, że zakazuje się na terenach ulic oraz ciągów pieszych realizacji obiektów budowlanych z wyjątkiem kiosków z prasą i artykułami drobnymi oraz kwiatami, realizowanych jako obiekty nie związane trwale z podłożem, o po w. zabudowy nie większej niż 30 m2, sytuowanych wyłącznie w rejonach przystanków autobusowych oraz ważniejszych skrzyżowań ulic w sposób nie ograniczający widoczności na skrzyżowaniu (vide § 8 ust. 5 pkt 3). Tymczasem podstawę prawną decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego stanowi art. 40 ust. 1 u.d.p., z którego wynika, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.d.p., zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, jest ściśle powiązane z zasadą uregulowaną w art. 39 ust. 1 u.d.p., oznaczającą zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ramach tej normy zabrania się m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Ustawodawca uregulował odstępstwo od powyższego zakazu, stanowiąc w art. 39 ust. 3 u.d.p., że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Ustawodawca nie sprecyzował znaczenia "szczególnie uzasadnionych przypadków", biorąc jednak pod uwagę zasadę wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p., zakazu dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego, można przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 253/08). Podkreślenia wymaga, że odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dokonuje się na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. w związku z art. 39 ust. 3 tej ustawy, bowiem okoliczności, które uzasadniają posadowienie obiektu odnoszą się również do zajęcia pasa pod ten obiekt (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 253/08). W świetle powyższego, analiza okoliczności uzasadniających wydanie zgody bądź jej odmowy, na zajęcie pasa drogowego, powinna odbywać się pod kątem nienaruszalności struktury drogi oraz bezpieczeństwa ruchu na tej drodze. Tymczasem odmowa zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w niniejszej sprawie nastąpiła w oparciu o okoliczności niezwiązane bezpośrednio z przepisami ustawy o drogach publicznych. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakazujące na terenach ulic oraz ciągów pieszych realizacji obiektów budowlanych z wyjątkiem kiosków z prasą i artykułami drobnymi oraz kwiatami, realizowanych jako obiekty niezwiązane trwale z podłożem o pow. zabudowy nie większej niż 30 m², sytuowanych wyłącznie w rejonie przystanków autobusowych oraz ważniejszych skrzyżowań ulic w sposób nieograniczający widoczności na skrzyżowaniu, nie znajdują swojej podstawy w przepisach ustawy o drogach publicznych. Organ odwoławczy natomiast, utrzymując w mocy decyzję I instancji odmawiającą skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ze względu na brak szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., nie wykazał żadnego związku pomiędzy zapisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz postanowieniami art. 39 ust. 1 oraz ust. 2 u.d.p. W związku z powyższym, Sąd uznał, iż SKO w W., wydając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 39 ust. 3 u.d.p., poprzez brak wykazania jaki wpływ ma lokalizacja kiosku skarżącej na niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości, czy też na bezpieczeństwo ruchu na drodze, może być podstawą do przyjęcia, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na zlokalizowanie w pasie drogowym przedmiotowego pawilonu handlowego, tym bardziej, że w aktach sprawy brak jest w tym zakresie opinii, na które powołał się organ I instancji. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie doszło również do naruszenia art. 7 oraz art. 8 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny pływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie przez organ odwoławczy w podjętym rozstrzygnięciu, słusznego interesu strony, a w konsekwencji przeprowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża m.in. zasadę ogólną uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, mającą na celu zapobieżenie jednostronnemu akcentowaniu, czy to interesu społecznego, czy to interesu jednostki, które z reguły w postępowaniu administracyjnym się nie pokrywają. W świetle powyższej zasady, w razie, gdy w sprawie wystąpi sprzeczność pomiędzy interesem społecznym a interesem indywidualnym, organ obowiązany jest wyważyć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia słuszny interes w sprawie, nie dając przewagi interesowi społecznemu. Jednostronność postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego tylko okoliczności faktyczne mające znaczenie prawne dla interesu społecznego, stanowi naruszenie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a więc jest działaniem naruszającym prawo (prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H.Beck wydanie: 12, 2012 r.). W ocenie Sądu, do takiego naruszenia prawa doszło w niniejszej sprawie, ponieważ organy obu instancji w ogóle nie uwzględniły indywidualnego interesu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Strona podnosiła w sprawie, że sporny pawilon handlowy istniał w obszarze pasa drogowego w lokalizacji objętej wnioskiem, od wielu lat, na podstawie dotychczas uzyskiwanych zezwoleń. Ponadto strona podniosła, że najemcy innych pawilonów położonych w sąsiedztwie uzyskali na ww. okres przedłużenie stosownych zezwoleń. Prawidłowo wskazał organ, że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi. W świetle treści art. 40 ust. 15 u.d.p., zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie. W przeciwnym razie, jak wynika z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną. Słusznie zatem wskazał organ w zaskarżonej decyzji, że uzyskane wcześniej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez sporny pawilon handlowy, nie oznacza automatyzmu rozpatrywania kolejnych wniosków w tym przedmiocie, z gwarancją uzyskania kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zarządca drogi jednak, każdorazowo jest zobligowany do zbadania, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub też zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a następnie do wyczerpującego wyjaśnienia stronie, jakie zaistniały nowe okoliczności związane z zabezpieczeniem nienaruszalności drogi lub zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, które tym razem uzasadniają przewagę interesu publicznego nad indywidualnym interesem strony i odmowę udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Powyższego zabrakło jednak w wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięciach obu instancji, co narusza nie tylko zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ale również godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli, unormowaną w art. 8 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Sąd stwierdza, że powyższej zasadzie ogólnej postępowania administracyjnego nie odpowiada uzasadnienie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, na podstawie przesłanek nie znajdujących prawnego umocowania w przepisach ustawy o drogach publicznych. Nie pogłębia zaufania obywateli, uzasadnianie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przesłankami, które pozostają bez bezpośredniego związku ze sprawą, jak to ma miejsce w przypadku zapisów planu miejscowego, albo zostały przedstawione w sposób mało konkretny, jak zrobił to organ odwoławczy, wskazując na zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, bez przedstawienia na tą okoliczność jakichkolwiek nowych dowodów, mając zwłaszcza na uwadze kilkumetrową odległość spornego obiektu od krawędzi jezdni. Organ odwoławczy, rozpatrując ponownie niniejszą sprawę, uwzględni wskazaną przez Sąd interpretację art. 39 ust. 3 u.d.p., w świetle której dla ustalenia, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odejście od zakazu unormowanego w art. 39 ust. 1 u.d.p., nie mają znaczenia okoliczności nie mające wpływu na niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości, czy też na bezpieczeństwo ruchu na drodze. Organ, rozpatrując ponownie sprawę uwzględni również ogólne zasady postępowania w szczególności zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również zasadę pogłębiania zaufania obywateli, poprzez wskazanie jakie zaistniały nowe okoliczności związane z zabezpieczeniem nienaruszalności drogi lub zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, które uzasadniają odmowę udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jeżeli takowe zaistniały. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 tej ustawy.