VI SA/Wa 997/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2006 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2006 r. działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią i amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. Nr 67, poz. 679 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. O. (zwanej dalej skarżącą) o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. o odmowie udzielenia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu bronią i amunicją oraz wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] lipca 2004 r. wpłynął do organu koncesyjnego wniosek A. O. o udzielenie koncesji w zakresie obrotu bronią, amunicją oraz wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. W toku prowadzonego postępowania zwrócono się, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią i amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. Nr 67, poz. 679 z późn. zm. - dalej jako ustawa) o wydanie opinii w sprawie wniosku A. O. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] negatywnie zaopiniował złożony wniosek. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że zebrany w sprawie materiał wskazuje, iż A. O. prowadząc działalność gospodarczą w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego PHU "E." A. i J. O. oraz w ramach umowy spółki cywilnej PHU "O." A. O., A. K., w okresie od stycznia 2002 r. do września 2004 r. prowadziła bez wymaganej koncesji obrót bronią palną alarmową kal. 6 mm, amunicją do broni palnej alarmowej, w tym amunicją na posiadanie której jest wymagane pozwolenie (o kalibrze 8 i 9 mm), urządzeniami przeznaczonymi do obezwładniania osób za pomocą energii elektrycznej oraz ręcznymi miotaczami gazu obezwładniającego. Takie działanie, zdaniem Komendanta, stanowi zagrożenie bezpieczeństwa i porządku publicznego, co uzasadnia negatywne stanowisko w sprawie udzielenia przedsiębiorcy koncesji we wnioskowanym zakresie. Pani A. O. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie do Komendanta Głównego Policji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. Komendant Główny utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Jednocześnie organ podjął czynności wyjaśniające, w wyniku których ustalił, że Sąd Rejonowy w L., prawomocnym wyrokiem z dnia [...] września 2005 r., uznał Panią A. O. winną popełnienia przestępstwa z art. 36 ust. 2 ww. ustawy tzn. prowadzenia obrotu bronią, amunicją oraz wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym bez wymaganej koncesji, wymierzając karę łączną pięciu miesięcy pozbawienia wolności w zawieszeniu na okres próby na 2 lata. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił Pani A. O. udzielenia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu detalicznego bronią i amunicją. Powodem takiego rozstrzygnięcia, były dokonane w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalenia, które wykazały, iż występują okoliczności określone w przepisie art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym uzasadniające odmowę udzielenia koncesji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że A. O. w okresie od dnia [...] lutego 2002 r. do [...] września 2004 r. prowadziła obrót bronią i amunicją nie posiadając wymaganej prawem koncesji. W tym czasie oprócz broni i amunicji, której zakup nie wymaga posiadania pozwolenia (co nie zwalnia od wymogu posiadania koncesji), przedsiębiorca oferował do sprzedaży amunicję alarmową kaliber 8 i 9 mm. Taka amunicja może być sprzedawana wyłącznie osobom posiadającym stosowne świadectwo broni lub legitymację posiadacza broni, co musi być odnotowane w ewidencji. Brak takiej ewidencji oraz możliwości kontroli takiego przedsiębiorcy nie pozwolił zatem stwierdzić, czy taka amunicja udostępniona została osobom uprawnionym. Organ wskazał, iż prowadzenie obrotu bronią i amunicją, w tym szczególnie amunicją alarmową kal. 8 i 9 mm, stworzyło zagrożenie bezpieczeństwa oraz porządku publicznego. Przedsiębiorca działający niezgodnie z prawem przez okres ponad dwóch lat, jest niewiarygodny i nie daje gwarancji, że po otrzymaniu koncesji działalność prowadzona będzie zgodnie z obowiązującymi zasadami zatem istnieje uzasadniona obawa, iż umożliwienie przedsiębiorcy obrotu bronią, amunicją oraz wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym w dalszym ciągu stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa oraz porządku publicznego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zakwestionowała argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Podnosiła, iż w uzasadnieniu decyzji nie podano konkretnych okoliczności świadczących o związku pomiędzy prowadzeniem małego sklepu z bronią pneumatyczną myśliwską a zagrożeniem wartości, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponadto w wyniku odmowy wydania koncesji strona ponosi dalsze, nieprzewidziane prawem konsekwencje związane z popełnieniem przestępstwa nieumyślnego. Ocena argumentów wskazanych przez wnioskodawcę nie dała organowi koncesyjnemu podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. i decyzją z dnia [...] marca 2006 r . nr [...] utrzymano decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. w mocy. Odnosząc się do argumentów strony wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ zwrócił uwagę na istotne różnice istniejące pomiędzy prowadzonym postępowaniem karnym a postępowaniem administracyjnym, które nie ma charakteru represyjnego. Wskazał, że obrót bronią i amunicją jest działalnością gospodarczą ściśle reglamentowaną, zaś skarżąca sprzedawała broń i amunicję bez koncesji z pominięciem obowiązujących przepisów prawa. Powołując się na przepisy art. 8 k.p.a. oraz art. 31 Konstytucji RP organ uznał, że skarżąca nie może być traktowana w sposób uprzywilejowany w stosunku do przedsiębiorców, którzy utracili stosowne uprawnienia w trybie administracyjnym. Natomiast przez swoją dotychczasową działalność strona nie tylko spowodowała naruszenie norm karnych ale także stworzyła zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, co podważa jej wiarygodność jako przedsiębiorcy ubiegającego się o koncesję na obrót bronią, amunicją oraz materiałami o przeznaczeniu wojskowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. O. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i podtrzymała wcześniejsze zarzuty zgłoszone w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej spełniła ona wszelkie warunki, o których mowa w ustawie z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym aby w świetle ww. ustawy uzyskać przedmiotową koncesję. W ocenie skarżącej odmawiając wydania koncesji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji bezpodstawnie powołał się na art. 16 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy, bowiem okoliczności powołane na uzasadnienie tej tezy są chybione. Organ koncesyjny wkroczył w wyłączną kognicję sądu powszechnego, co do interpretacji czynu przypisanego A. O. wyrokiem karnym Sądu Rejonowego w L. Sąd ten na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wydał wyrok skazujący skarżącą za czyn z art. 36 ust 2 ww. ustawy a zatem za nieumyślne zachowanie polegające na wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją albo wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym bez koncesji. Skarżąca podkreśla, iż sąd karny wydając wyrok nie orzekł środka karnego w postaci zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie a zatem uznał, że postępowanie skarżącej w przyszłości może być zagrożeniem dla obronności lub bezpieczeństwa Państwa albo porządku publicznego. W ocenie skarżącej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w nieprawidłowy i niedopuszczalny sposób zinterpretował wyrok Sądu Rejonowego w L. Natomiast rozważając zapisy ww. ustawy dotyczące sposobu i trybu wydawania koncesji nie można pominąć skreślenia art. 5 stanowiącego, że w postępowaniu koncesyjnym w sprawach nieuregulowanych w ustawie, dotyczących udzielenia, odmowy udzielenia lub cofnięcia koncesji oraz kontroli działalności gospodarczej, stosuje się przepisy ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej. Jednocześnie wprowadzono art. 17a, iż w sprawach nieregulowanych w ustawie do działalności, o której mowa w art. 6 ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżąca wskazuje, iż zmiana redakcji tekstu ustawy prowadzić powinna do innej interpretacji postępowania o udzieleniu koncesji a mianowanie, iż ustawa ta w sposób autonomiczny reguluje tryb wydawania koncesji. Treść art. 8, 9 i 11 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, w sposób kategoryczny reguluje warunki wymagane od osób występujących o koncesję i jednocześnie ustanawia po stronie organu koncesyjnego obowiązek wydania koncesji, po spełnieniu warunków określonych w ustawie. W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, a odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze uznał je za nieuzasadnione i stwierdził, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych udzielenie skarżącej koncesji będzie stanowić zagrożenie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Badając zaskarżoną decyzję pod tym kątem Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego ani procesowego wymagającego uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji. Stosownie do art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią i amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. Nr 67, poz. 679 z późn. zm.), organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa Państwa albo porządku publicznego. Równocześnie w myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy koncesji udziela się osobie fizycznej, która nie była skazana prawomocnym orzeczeniem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo lub wykroczenie skarbowe oraz nie toczy się przeciwko niej postępowanie w sprawie o takie przestępstwo lub wykroczenie. Natomiast zgodnie z przepisem karnym art. 36 ust. 1 i 2 ww. ustawy kto wykonuje działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania lub obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją albo wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym bez koncesji lub wbrew warunkom określonym w koncesji, podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10 (ust. 1), jeżeli sprawca czynu określonego w ust. 1 działa nieumyślnie, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 (ust. 2). Jednocześnie, jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie, że skarżąca została skazana za przestępstwo z art. 36 ust. 2 ww. ustawy na karę łączną 5 miesięcy pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem na 2 lata próby. Oczywiste zatem jest, że w świetle brzmienia ww. przepisów ustawy, badając przesłanki konieczne do uwzględnienia wniosku skarżącej o udzielenie koncesji w zakresie obrotu bronią, amunicją oraz wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym organ nie mógł pominąć prawomocnego skazania wnioskodawczyni za nielegalny obrót bronią. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie Minister słusznie przyjął, że interpretacja przepisu art. 16 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy musi uwzględniać fakt karalności osoby starającej się o koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu bronią bowiem od takich osób należy wymagać bezwzględnego przestrzegania przepisów prawa. W stosunku do takich osób obowiązuje zatem miernik najwyższej staranności. Oznacza to, że każde naruszenie przepisów prawa musi podlegać ocenie z punktu widzenia istnienia zagrożenia obronności lub bezpieczeństwa Państwa albo porządku publicznego. Wbrew twierdzeniom skarżącej w sprawie niniejszej nie ma znaczenia, iż przestępstwo, za które została skazana było przestępstwem nieumyślnym. Co prawda przepis art. 8 ust. 1 pkt 1 lit g) ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią i amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. Nr 67, poz. 679 z późn. zm.), nie zezwala na udzielenie koncesji osobom skazanym jedynie za przestępstwa lub wykroczenia umyślne lub osobom, przeciwko którym takie postępowania się toczą, ale nie oznacza to automatycznie, iż osoby, które popełniły przestępstwo opisane w art. 36 ust. 1 tej ustawy nieumyślnie mogą otrzymać koncesję po spełnieniu innych warunków określonych przepisami ustawy, skoro już sama ustawa przewiduje karę za taki czyn. Zdaniem Sądu, systematyka przepisów ustawy prowadzi bowiem do wniosku, iż art. 16 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy jest swego rodzaju klauzulą generalną i przesłanki tam wymienione organ winien badać z urzędu przy rozstrzyganiu wniosku o udzielenie koncesji. Niewątpliwie, co słusznie podkreślił Minister w uzasadnieniu decyzji, prowadzenie obrotu bronią i amunicją bez koncesji jest zachowaniem uniemożliwiającym właściwym organom kontrolę dystrybucji broni i amunicji, zwłaszcza o kalibrze 8 i 9 mm, która może być sprzedawana wyłącznie osobom posiadającym stosowne świadectwo broni lub legitymację posiadacza broni, co z kolei musi być odnotowywane w stosownej ewidencji (vide rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 10 września 2002 r. w sprawie ewidencjonowania materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym - Dz. U Nr 163, poz. 1346 oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 2002 r. w sprawie warunków sprzedaży materiałów wybuchowych, broni i amunicji oraz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym i policyjnym oraz zakresu i trybu kontroli przestrzegania tych warunków - Dz. U. Nr 156, poz. 1303) przewidujące się specjalne procedury kontrolne obowiązujące osoby zajmujące się obrotem bronią. Jest to zatem zachowanie wielce naganne, skierowane przeciwko obowiązującemu porządkowi publicznemu niezależnie od tego czy popełnione przestępstwo jest przestępstwem przeciwko umyślnym czy też nie. Z drugiej strony trzeba podkreślić, że ocena czy w konkretnym przypadku zachodzi przypadek zagrożenia obronności lub bezpieczeństwa państwa albo porządku publicznego (art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy) należy do Ministra zaś rolą Sądu jest kontrola czy ocena ta nie nosi cech dowolności oraz czy przy wydawaniu decyzji nie zostały naruszone przepisy prawa. W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzyć się przekroczenia tych granic. Zdaniem Sądu Minister właściwie zastosował przepisy prawa materialnego oraz prawidłowo ocenił całokształt zgromadzonego materiału dowodowego. Podzielając ustalony w sprawie stan faktyczny stwierdzić należy, że chybione są argumenty skargi, iż brak orzeczenia wobec skarżącej przez sąd karny zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie obrotu bronią wskazuje, iż sąd ten nie dopatrzył się zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa Państwa albo porządku publicznego. Kwestia ta pozostaje bez wpływu na ocenę dokonywaną przez Ministra przy rozpatrywaniu wniosku o koncesję. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie znajdując uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia skargi, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.