VI SA/Wa 999/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2010 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na jednostkę certyfikującą oddala skargę Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca, Spółka) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia [...] marca 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2010 r. nakładającą na tę Spółkę – jednostkę certyfikującą, karę pieniężną w wysokości 500 złotych z tytułu niewywiązywania się wobec producenta ekologicznego – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], z obowiązków określonych w przepisach dotyczących rolnictwa ekologicznego. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. [...] Sp. z o. o. (dalej producent), złożył do Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych pismo informujące o cofnięciu przez jednostkę certyfikującą – skarżącą certyfikatu zgodności. Producent powołał się na przepis § 8 pkt 2 umowy zawartej w dniu [...] września 2008 r. ze Spółką, zgodnie z którym umowa zawarta jest na czas nieokreślony i realizowana jest w okresach jednorocznych roku kalendarzowego. W związku z tym stwierdził, że ważność tej umowy kończy się w dniu [...] września 2009 r. i do tego dnia posiada ważny certyfikat zgodności. Skarżąca pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. poinformowała Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych o cofnięciu certyfikatu zgodności firmie [...] Sp. z o. o., podając, że nie była w stanie sprawować właściwego nadzoru nad wydanym temu producentowi certyfikatem zgodności, z uwagi na jego deklarację o rezygnacji z certyfikacji gospodarstw. W dniu [...] sierpnia 2009 r. wspomniany wyżej producent wysłał kolejne pismo do organu, wskazując, że certyfikat zgodności jest ważny do dnia [...] września 2009 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. organ zwrócił się do Spółki o przekazanie informacji dotyczących cofnięcia producentowi certyfikatu zgodności. W odpowiedzi Spółka podała, że producent odwołał się od decyzji o cofnięciu certyfikatu zgodności, jednakże rozstrzygnięcie to zostało podtrzymane. Ponadto poinformowała, że producent nie wywiązał się z nałożonych sankcji i zaakceptowanych wcześniej płatności. Spółka stwierdziła, że nie jest w stanie w tych warunkach sprawować właściwego nadzoru nad producentem i nie chce brać odpowiedzialności za jego działania. Podkreśliła, że certyfikat zgodności wydany temu producentowi był ważny do [...] listopada 2009 r. Pismem z dnia [...] października 2009 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie niewywiązania się przez Spółkę, wobec [...] Sp. z o. o., z obowiązku określonego w przepisach dotyczących rolnictwa ekologicznego, poprzez nieuzasadnione cofnięcie certyfikatu zgodności nr [...], potwierdzającego u producenta zgodność procesu produkcji z wymogami Rozporządzenia nr 2092/91/EWG w kategorii przetwórstwa artykułów rolno – spożywczych. Ponadto wezwano Spółkę do złożenia wyjaśnień co do okoliczności i przyczyn cofnięcia wskazanemu wyżej producentowi certyfikatu zgodności oraz poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Organ poinformował Spółkę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy piśmie z [...] listopada 2009 r., Spółka przekazała określone dokumenty, z prośbą o dołączenie ich do akt sprawy. W jednym z pism składanych przez skarżącą na etapie prowadzonego postępowania, Spółka zwróciła uwagę na fakt, że w § 8 pkt 3 umowy zawartej z producentem w dniu [...] września 2008 r. znajduje się zapis, zgodnie z którym, jeżeli warunki umowy nie ulegną zmianie, zostaje ona przedłużona na kolejny rok. Podała, że umowa została zawarta dnia [...] sierpnia 2006 r. i była przedłużana co roku w modułach [...] sierpień do [...] sierpnia roku następnego. Zdaniem Spółki warunki umowy uległy zmianie w dniu [...] sierpnia 2009 r., a tym samym ważność umowy wygasła w dniu [...] sierpnia 2009 r. Spółka pismem z [...] grudnia 2009 r. przekazała Głównemu Inspektorowi Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych informację o wysokości przychodu jednostki certyfikującej w 2008 r. Jednocześnie stwierdziła, że do dnia [...] grudnia 2009 r. organ nie przedstawił podstawy prawnej, której naruszenie świadczyć miało o niewywiązaniu się przez Spółkę z obowiązku wobec producenta. Zdaniem skarżącej okoliczność ta uniemożliwia wykazanie w postępowaniu braku naruszeń procesu certyfikacji i kontroli. Ze względu na konieczność prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, organ pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. poinformował skarżącą Spółkę, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało przedłużone do dnia [...] stycznia 2010 r. Jednocześnie wezwano Spółkę do podania przychodu, jaki uzyskała w roku rozliczeniowym 2009. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. poinformowano Spółkę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto wskazano, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] października 2009 r., znajdowała się informacja, na jakiej podstawie zostało wszczęte przedmiotowe postępowanie. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., działając na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 8 oraz art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 116, poz. 975 ze zm.) – dalej ure., w związku z art. 28 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. U. L 189) – dalej rozporządzenie nr 834/2007, nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną w wysokości 500 złotych, w związku z nieuzasadnionym cofnięciem certyfikatu [...] Sp. z o. o., a tym samym naruszeniem art. 28 ust. 4 rozporządzenia nr 834/2007. W uzasadnieniu organ wskazał, że oświadczenie producenta o zerwaniu umowy zawartej w dniu [...] września 2008 r. ze skarżącą Spółką było ściśle powiązane z datą ważności certyfikatu zgodności i pomimo tego, iż producent błędnie wskazał datę jego ważności na dzień [...] września 2009 r., to umowa ta powinna obowiązywać, a certyfikat zgodności powinien zachować swą ważność do rzeczywistej daty jego obowiązywania, czyli do dnia [...] listopada 2009 r. Skarżąca, działając na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej Kpa., pismem z [...] lutego 2010 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylenie decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz umorzenie postępowania. Podkreśliła, że organ nie wskazał w swoim rozstrzygnięciu przepisu prawa dotyczącego rolnictwa ekologicznego, którego naruszenia miała dopuścić się skarżąca w związku z prowadzoną działalnością certyfikującą. Wskazała, że nie jest możliwa dalsza kontrola nad udzielonym certyfikatem po rozwiązaniu umowy, przy nieprzestrzeganiu przez producenta jej przepisów. Dodała, że skoro umowa z [...] sierpnia 2006 r. przestała wiązać w dniu [...] sierpnia 2009 r. ze sprawą zmiany jej warunków, to należało, z uwagi na walory udzielonego certyfikatu, dokonać jego cofnięcia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. Organ wskazał, że skarżąca powinna jednoznacznie poinformować producenta, z jakich przyczyn umowa nie zostanie przedłużona, a certyfikat zgodności cofnięty. Przyczyna podana przez Spółkę nie mogła i nie powinna być, zdaniem organu, podstawą do cofnięcia certyfikatu przez jednostkę certyfikująca. W konsekwencji organ uznał, że kara pieniężna nałożona na Spółkę odpowiada przepisom prawa. Podał, że zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 8 ure., jednostka certyfikująca, która nie wywiązuje się wobec producenta ekologicznego z obowiązków określonych w stosownych przepisach, podlega karze pieniężnej, w wysokości nie wyższej niż 10 % przychodu tej jednostki osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok wymierzenia tej kary. Na powyższą decyzję skarżąca Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, między innymi art. 107 § 1 Kpa., poprzez niewskazanie rzeczywistej podstawy naruszenia przez Spółkę prawa, tj. konkretnych przepisów prawa o rolnictwie ekologicznym oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych treścią art. 6, 7 i 8 Kpa., przez wykroczenie organu poza granice prawa, naruszenie interesu społecznego i zasad praworządności i obiektywności postępowania oraz pogwałcenie zasady zaufania do organów państwa i kształtowania świadomości i kultury prawnej obywateli. Zarzuciła również sprzeczność wydanej decyzji z wytycznymi organu, przekazanymi jednostkom certyfikującym pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Skarżąca wskazała także na naruszenie przez organ prawa materialnego, a mianowicie art. 24 ust. 2 pkt 8 ure. oraz art. 28 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ponadto stwierdziła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do opisania dotychczasowego przebiegu postępowania w przedmiotowej sprawie, a także bez należytego uzasadnienia poparł swoje dotychczasowe stanowisko. Zdaniem skarżącej organ wydający obie zaskarżone decyzje w sposób nieuprawniony i niedopuszczalny, po pierwsze - nie oparł decyzji na żadnych podstawach prawnych, a po drugie - przyjął na siebie w rzeczywistości rolę pełnomocnika uczestnika postępowania [...] Sp. z o. o., nierzetelnie i stronniczo interpretując okoliczności sprawy wyłącznie na korzyść tego producenta. W ocenie Spółki, podstawa prawna zaskarżonej decyzji w postaci art. 24 ust. 2 pkt 8 ustawy o rolnictwie ekologicznym, nie może być formalnie samoistną podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia, tj. postawienia stronie zarzutu naruszenia konkretnego przepisu prawa, albowiem odnosi się zaledwie do hipotezy naruszenia konkretnych obowiązków określonych w przepisach dotyczących rolnictwa ekologicznego, których nie wykazano w postępowaniu, a nadto nie wskazano stronie, mimo podjętych przez nią starań i składanych wielokrotnie wniosków. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.). Badając zaskarżoną decyzję w sposób dozwolony prawem, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia [...] marca 2010 r., utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję tego organu, o nałożeniu na skarżącą Spółkę kary pieniężnej w związku z nieuzasadnionym cofnięciem producentowi ekologicznemu certyfikatu zgodności procesu produkcji w kategorii przetwórstwa artykułów rolno – spożywczych. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 pkt 8 ure. oraz art. 28 ust. 4 rozporządzenia nr 834/2007, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie stwierdzić należy, że podstawy prawne, na podstawie których organ orzekający wydał decyzję zaskarżoną, jak i decyzję utrzymaną nią w mocy, nie są ogólnymi normami prawnymi, a zatem mogą stanowić podstawę ustalenia konkretnego obowiązku. Zgodnie z art. 28 ust. 4 rozporządzenia nr 834/2007 obowiązkiem tym było objęcie podmiotu gospodarczego, który spełnia przepisy tego rozporządzenia i uiszcza opłatę na pokrycie kosztów kontroli, systemem kontroli. Zgodnie z art. 27 ust. 4 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 właściwy organ może przekazać zadania związane z kontrolą jednej lub kilku jednostkom kontrolnym. W tym przypadku państwa członkowskie wyznaczają organy odpowiedzialne za uznawanie i nadzór tych jednostek. W Polsce obowiązuje system kontroli oparty na wyznaczonym, publicznym organie nadzorującym oraz zatwierdzonych prywatnych jednostkach certyfikujących. W związku z powyższym, skarżąca Spółka uzyskując, na swój wniosek, decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2005 r., upoważnienie do przeprowadzania kontroli oraz wydawania i cofania certyfikatów, zobowiązała się do przyjęcia obowiązków dotyczących kontroli i certyfikacji w rolnictwie ekologicznym, co oznacza, że przepisy rozporządzenia nr 834/2007 mówiące o obowiązkach państw członkowskich odnoszą się także do skarżącej, jako jednej z jednostek certyfikujących. Odnosząc się do zarzutu Spółki o sprzeczności przedmiotowej decyzji z wytycznymi Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, przekazanymi jednostkom certyfikującym, stwierdzić należy, że jest on bezpodstawny. Organ uznał za zasadne stanowisko, iż producent ekologiczny nie może być równolegle kontrolowany w tym samym zakresie przez dwie jednostki certyfikujące. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że producent znajduje się od dnia [...] sierpnia 2009 r. pod kontrolą innej jednostki certyfikującej. Jednakże, fakt ten nie był brany pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy, gdyż nie wpływa on na ocenę postępowania skarżącej w związku z odebraniem przez nią producentowi ekologicznemu certyfikatu zgodności. Taki stan rzeczy wynikał z faktu, iż Spółka odnośnie do cofnięcia certyfikatu nie powołała się na ustalenie dokonane przez organ, że certyfikat zostaje cofnięty w związku z posiadaniem przez producenta certyfikatu innej jednostki, w tym samym zakresie. Odnosząc się do zarzutu Spółki, że podstawa prawna zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 24 ust. 2 pkt 8 ure. oraz art. 28 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007, nie może być samoistną podstawą prawną rozstrzygnięcia, tj. postawienia skarżącej zarzutu naruszenia konkretnego przepisu prawa, stwierdzić należy, że powołane w podstawie rozstrzygnięcia organu przepisy, nie są ogólnymi normami prawnymi i mogą stanowić podstawę ustalenia konkretnego obowiązku. W związku z faktem, iż skarżąca uzyskała decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi upoważnienie do przeprowadzania kontroli w ramach systemu kontroli, o którym mowa w art. 27 rozporządzenia 834/2007 oraz mając na względzie nieuzasadnione pozbawienie producenta ekologicznego, poprzez odebranie mu certyfikatu zgodności, możliwości objęcia go systemem kontroli, należy stwierdzić, że działanie podjęte przez Spółkę sfinalizowane cofnięciem tego certyfikatu, stanowiło naruszenie obowiązku wynikającego z treści art. 28 ust. 4 rozporządzenia 834/2007. W konsekwencji organ zasadnie, mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 pkt 8 ure. oraz art. 26 ust. 1 ure., nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną, określając jej wysokość przy uwzględnieniu stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia, zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności podmiotu dokonującego naruszenia i wielkości jego obrotów. Podkreślenia wymaga okoliczność, iż obowiązkiem Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, jako organu sprawującego nadzór nad jednostkami certyfikującymi w rolnictwie ekologicznym oraz nad produkcją ekologiczną (zgodnie z art. 8 ust 1 i 2 ure.), jest dbanie o to, aby każdy podmiot gospodarczy, który spełnia przepisy rozporządzenia nr 834/2007 i uiszcza opłatę w rozsądnej wysokości na pokrycie kosztów kontroli, kwalifikował się do objęcia systemem kontroli, stosownie do art. 28 ust. 4 tego rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu skarżącej o błędach w ustaleniach faktycznych oraz niewyjaśnienia wszystkich okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, stwierdzić należy, że nie można doszukać się błędów w ustaleniach faktycznych w sprawie. Ponadto, w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] marca 2010 r., uwzględniono wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, do których organ odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wskazać należy, że nie doszło w rozpatrywanej sprawie do naruszenie przepisów określonych w art. 6, 7 i 8 Kpa. Organ administracji publicznej działał bowiem na podstawie przepisów prawa, stał na straży praworządności, interesu społecznego oraz w sposób obiektywny rozpatrzył sprawę. Twierdzenie Spółki o pogwałceniu przez organ zasady zaufania do organów państwa i kształtowania świadomości i kultury prawnej obywateli, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Organ poczynił wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz jego obiektywnej oceny, czego jednym z dowodów jest korespondencja zawarta w aktach administracyjnych, mająca na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Podkreślić warto, że w interesie społecznym leży, aby podmioty gospodarcze certyfikowane przez upoważnione jednostki certyfikujące, w należyty, nie pozostawiający żadnych wątpliwości sposób, były informowane o skutkach działań wpływających na ekologiczny status ich działalności, czego skarżąca Spółka nie uczyniła wobec producenta, z którym związana była stosowną umową. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji, rozstrzygając sprawę, oparły się na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 Kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.