VI SAB/Wa 101/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania aktu 1. stwierdza, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 2. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wydania aktu w sprawie z wniosku P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. oddala skargę w zakresie wniosku o przyznanie od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P. sumy pieniężnej; 4. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA") w przedmiocie wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej położonej w liniach rozgraniczających drogi ekspresowej [...] w mieście [...]. [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] ("strona" lub "skarżąca") wniosła 7 października 2020 r. do Zarządu Dróg Powiatowych w [...] wniosek o wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej położonej w liniach rozgraniczających drogi ekspresowej [...] w mieście [...]. Zawiadomieniem z 9 października 2020 r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w [...] przekazał do GDDKiA powyższy wniosek strony o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu publicznego. GDDKiA pismem z 23 listopada 2020 r. wskazał skarżącej, iż nie jest właściwym organem w sprawie wydania zezwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi dojazdowej mającej charakter drogi lokalnej do działki o nr ewid.: [...] położonej w liniach rozgraniczających drogi ekspresowej [...] w m. [...]. Następnie pismem z 7 grudnia 2020 r. strona wniosła o rozpatrzenie jej wniosku przez GDDKiA i zajęcia stanowiska w formie decyzji administracyjnej. Pismem z 25 stycznia 2021 r. strona złożyła ponaglenie na bezczynność organu, żądając wydania stanowiska organu w formie decyzji administracyjnej. Pismem z 22 lutego 2021 r. GDDKiA podtrzymał swoje stanowisko zajęte w piśmie z 23 listopada 2020 r., wskazując, że nie jest organem właściwym w sprawie, gdyż droga publiczna, której dotyczy zjazd, nie jest drogą krajową. 25 marca 2021 r. strona złożyła skargę na bezczynność GDDKiA w przedmiocie wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi lokalnej położonej w liniach rozgraniczających drogi ekspresowej [...] w m. [...]. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że GDDKiA dopuścił się bezczynności w postępowaniu, zobowiązanie GDDKiA do wydania decyzji w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, przyznanie od GDDKiA na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi GDDKiA wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga jest dopuszczalna. Skarga ta dotyczy bowiem bezczynności GDDKiA w wydaniu decyzji. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach, które winny zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Dodatkowo Sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie strona przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego zwróciła się do GDDKiA z ponagleniem, czym wyczerpała środki zaskarżenia przed organem administracji (art. 52 § 1 i 2 w związku z art. 53 § 2b P.p.s.a.). Porządkowo podnieść także należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przepis art. 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1 art. 36 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2 art. 36 k.p.a.). Z kolei terminy, o których mowa w art. 35 k.p.a., odnoszone są do pojęcia niezwłoczności. W § 1 tego przepisu statuuje się obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest załatwienie sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, ale jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, organ może załatwić sprawę później niż niezwłocznie, lecz w zasadzie nie później niż w terminach sprecyzowanych w dalszych jednostkach redakcyjnych art. 35 k.p.a. (por. NSA w wyroku z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 148/16). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, tylko w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, jak stanowi art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W realiach niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma zagadnienie, czy GDDKiA pozostawał w ogóle w bezczynności. Zarówno bowiem z pism kierowanych w sprawie do strony, jak i z odpowiedzi na skargę wynika bowiem, że organ ten kwestionuje, aby był właściwy do rozpoznania wniosku strony. Zdaniem GDDKiA, błędnie przekazano mu przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...] wniosek strony jako do organu niewłaściwego do jego rozpoznania. W związku z powyższym Sąd podkreśla, że wojewódzki sąd administracyjny w sprawie o bezczynność nie jest uprawniony do rozstrzygania sporu o właściwość między starostą (tu: burmistrzem [...] ) a GDDKiA, jaki zaistniał w niniejszej sprawie. W świetle art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. zagadnienie to należy bowiem do wyłącznej właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z punktu widzenia skargi na bezczynność rozpoznawanej przez WSA w Warszawie istotne jest natomiast, że sprawa została w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazana GDDKiA w dniu 9 października 2020 r., a organ ten do dnia rozpoznania skargi nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie, w tym zmierzających do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Przyjąć należy, że organ jest związany przekazaniem dokonanym w trybie art. 65 § 1 k.p.a., a w razie kwestionowania jego zasadności – winien zainicjować spór o właściwość. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd, że przekazanie podania (wniosku) następuje w formie czynności materialnoprawnej i ma wyłącznie ten skutek, że organ administracji publicznej, któremu sprawa została przekazana ma obowiązek podjąć czynności w sprawie, o ile sam uznałby swoją właściwość (art. 19 k.p.a.), a w przeciwnym przypadku obowiązany jest zainicjować przed właściwym organem lub sądem spór o właściwość albo spór kompetencyjny. Prezentowana obecnie przez skład orzekający wykładnia art. 65 § 1 k.p.a. była i jest utrwalona w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.m.in. postanowienia NSA z dnia: 21 października 2010 r. sygn. akt II OW 47/10; 2 marca 2012 r. sygn. akt II GW 15/11; 28 listopada 2019 r. sygn. akt II OW 116/19; oraz w wyroku WSA w Gliwicach z 27 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Gl 15/20). Organ, któremu przekazano podanie, jest bowiem związany przekazaniem, gdyż istnieje domniemanie, że organ przekazujący prawidłowo ustalił organ właściwy. Domniemanie to może być jednak obalone poprzez wszczęcie sporu o właściwość przez organ, któremu przekazano podanie. Skoro GDDKiA, kwestionując swoją właściwość w sprawie, nie wszczął sporu o właściwość czy sporu kompetencyjnego, to w jego gestii spoczywało rozpoznanie wniosku strony, który został mu przekazany w trybie art. 65 § 1 k.p.a. i który obecnie znajduje się w GDDKiA. W takim przypadku zasadnym było zatem, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązanie GDDKiA do wydania aktu w sprawie z wniosku strony w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin załatwienia sprawy został określony przez Sąd na dwa miesiące, tj. maksymalny termin określony przepisami k.p.a., co wynika z faktu, że GDDKiA w niniejszej sprawie, kwestionując swoją właściwość (mimo braku wszczęcia sporu ze starostą), w ogóle nie zaczął rozpoznawać jej merytorycznie. Podkreślić jednak należy, że zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższe rozstrzygnięcie zawarte w wyroku nie oznacza, że GDDKiA nie może obecnie wszcząć sporu o właściwość, jeżeli nadal będzie uważał się za organ niewłaściwy w sprawie. Zdaniem Sądu bezczynność GDDKiA nie miała przy tym charakteru rażącego (por. art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo) lub też celowe, wręcz szkodliwe dla strony działanie organu prowadzącego postępowanie, unikającego tym samym wydania decyzji w sprawie. W realiach niniejszej sprawy GDDKiA od chwili otrzymania zawiadomienia wystosowanego przez starostę w trybie art. 65 § 1 k.p.a. do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie nie podjął jakichkolwiek czynności w celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, pomimo otrzymania od skarżącej co najmniej dwóch pism, w których domagała się ona niezwłocznego załatwienia jej wniosku. Organ jedynie usiłował wytłumaczyć stronie swoje racje, twierdząc, że jest niewłaściwy w sprawie. Raz jeszcze wypada podkreślić, że organ, jeżeli uznaje się za niewłaściwy (tj. uznaje za bezzasadne przekazanie mu sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a.), nie może pozostawać bezczynny, a winien podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia negatywnego sporu kompetencyjnego. Bezczynność organu trwa w niniejszej sprawie około roku, niemniej jednak wobec pewnej nietypowości występującej w niniejszej sprawie (z jednej strony związanie GDDKiA przekazaniem sprawy przez inny organ, z drugiej – kwestionowanie tego przekazania przez GDDKiA oraz wskazywanie na jego niewłaściwość) Sąd uznaje, że stan bezczynności mógł nie być dla organu oczywisty i tym samym bezczynność tę należy kwalifikować jako inną niż rażąca. W działaniu GDDKiA Sąd nie dopatrzył się celowości "szkodzenia" stronie i umyślności działania, bardziej pewną nieporadność organu, która również nie zasługuje na aprobatę Sądu, ale niemniej jednak nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Sąd nie uznał również za zasadne przyznanie skarżącej wnioskowanej przez nią sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Suma pieniężna, której wymierzenie jest również oparte na uznaniu sędziowskim, ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. np. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18, CBOSA). O braku zasadności przyznania stronie sumy pieniężnej zadecydował fakt, że bezczynność nie miała charakteru rażącego oraz że sytuacja procesowa wniniejszej sprawie była – jak wspomniano wyżej – nietypowa. Trzeba mieć przede wszystkim na uwadze, że bezczynność organu nie wynikała z celowych działań pracowników tego organu (na istotność tej kwestii zwrócono m. in. uwagę w wyroku NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA), ale z błędnej interpretacji przepisów dotyczących rozstrzygania kwestii właściwości organów w razie zastosowania art. 65 § 1 k.p.a. Jak wskazał NSA w wyroku z 26 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 124/21, LEX nr 3231968: "Zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Środki wskazane w cyt. przepisie są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy". Sąd po pierwsze nie stwierdził w niniejszej sprawie takiego szczególnie drastycznego przypadku zwłoki organu, po drugie zaś Sąd ma nadzieję, że wyjaśnienie w uzasadnieniu niniejszego wyroku, co może i powinien zrobić organ w sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie (tzn. bądź wszcząć spór o właściwość, bądź załatwić sprawę) będzie wystarczającym środkiem pouczająco-dyscyplinującym organ nie tylko w tej, ale także w analogicznych sprawach. Stąd też w tej części skarga podlegała oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Trzeba również dodać, że stwierdzenie bezczynności (pkt 1 i 2 wyroku) otwiera skarżącej drogę do dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia. Wówczas skarżąca będzie jednak zobligowana udowodnić w kontradyktoryjnym procesie fakt poniesienia szkody i jej wysokość, związek przyczynowy między szkoda a zwłoką organu oraz doznanie ewentualnej krzywdy (art. 6 k.c.), zaś pozwany będzie miał zapewnione pełne prawo do obrony swych racji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).