VI SAB/Wa 114/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant apl. prok. Olga Kudanowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie określenia warunków współpracy oraz zasad rozliczeń 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie toczącej się przed tym organem z wniosku T. S.A. z siedzibą w W. złożonego [...] marca 2008 r. o wydanie decyzji określającej warunki współpracy oraz zasady rozliczeń w zakresie świadczenia usług dostępu do sieci ruchomej P. Sp. z o.o. na numery sieci inteligentnej T. S.A. (0 70x, 0 300, 0 400) w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. S.A. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. S.A. z siedzibą w W. (dalej T. lub skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE lub organ) w przedmiocie złożonego dnia 20 marca 2008 r. przez T. wniosku o wydanie decyzji w sprawie określenia warunków współpracy oraz zasad rozliczeń. Powyższym wnioskiem skarżąca domagała się na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm. dalej Pt) wydania przez Prezesa UKE decyzji w sprawie określenia warunków współpracy oraz zasad rozliczeń w zakresie świadczenia usług dostępu z sieci ruchomej P. Sp. z o.o. (dalej P.) na numery sieci inteligentnej T. ([...],[...],[...]). Skarżąca wnosiła o wydanie ww. decyzji w sposób zgodny z treścią załączonych do wniosku umów. Pismem z 26 marca 2008 r. Prezes UKE powiadomił T. oraz P. o wszczęciu postępowania administracyjnego we wskazanym wyżej przedmiocie i wezwał P. do przedstawienia stanowiska w przedmiotowej sprawie, pouczając strony o ich uprawnieniach. W dniu [...] kwietnia 2008 r., a następnie [...] maja 2008 r. do Prezesa UKE wpłynęły pisma zawierające szczegółowe stanowisko P. w przedmiocie wniosku złożonego przez T., w których P. wnosiła o wydanie decyzji odmawiającej określenia warunków współpracy oraz zasad rozliczeń zgodnie z propozycją przedstawioną przez T. lub o wydanie decyzji w powyższym zakresie zgodnie z propozycją przedstawioną przez P. w czasie trwania negocjacji. Podniosła, że propozycja T. nie dopuszcza możliwości wyboru przez P. modelu rozliczeń, zakłada administracyjne narzucenie P. obowiązku "kupowania" usług bez uwzględnienia ekonomicznej zasadności takiego przedsięwzięcia, nie zawiera uzasadnienia proponowanych rozliczeń, opiera się na błędnym założeniu, że użytkownicy P. nie mają dostępu do usług oferowanych przez dostawców treści w sieci T., ma na celu stworzenie modelu, w którym T. jest pośrednikiem inkasującym rozliczenia międzyoperatorskie. Postanowieniem z [...] czerwca 2008 r. Prezes UKE przesunął termin rozpatrzenia sprawy do [...] sierpnia 2008 r. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. [...] lipca 2008 r. oraz [...] sierpnia 2008 r. P. skierowało do Prezesa UKE kolejne dwa pisma zawierające stanowisko w przedmiotowej sprawie, dołączając jako dowód "stanowisko w sprawie realizacji połączeń na numery usług inteligentnych [...],[...],[...],[...],[...]" oraz Regulamin oferty "Dostęp do numerów [...],[...],[...]". Jednocześnie P. poinformowało organ, iż oferta jest realizacją w jej sieci aneksu nr [...] do Umowy w sprawie warunków współpracy i zasad rozliczeń zawartej [...] stycznia 2003 r. pomiędzy P. a G. Postanowieniami z [...] sierpnia 2008 r. oraz [...] października 2008 r. Prezes UKE przesunął termin rozpatrzenia sprawy do [...] października 2008 r. a następnie do [...] grudnia 2008 r., odwołując się do skomplikowanego charakteru sprawy. [...] listopada 2008 r. P. skierowała do Prezesa UKE kolejne pismo zawierające dodatkowe wyjaśnienia w zakresie prowadzonego postępowania, odwołując się w nim do dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń oraz do wyroku ETS-u w sprawie o numerze C-227/07, mającej za przedmiot skargę Komisji Europejskiej przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, dotyczącą niewłaściwej transpozycji do polskiego porządku prawnego ww. dyrektywy. Jednocześnie zaakcentowała, że jedynym zakresem kompetencyjnym, w jakim organ może rozpatrywać toczący się spór jest zakres obowiązków T. dotyczących rynku zakończenia połączeń w sieci T. Obwieszczeniem z 5 grudnia 2008 r. Prezes UKE ogłosił, iż z dniem 16 grudnia 2008 r. rozpoczyna się postępowanie konsultacyjne, dotyczące projektu decyzji w sprawie określenia warunków współpracy oraz zasad rozliczeń w zakresie świadczenia usług dostępu z sieci ruchomej P. na numery sieci inteligentnej T. ([...], [...],[...]). Postanowieniem z [...] grudnia 2008 r. Prezes UKE zawiadomił, że rozpoznanie przedmiotowego wniosku z uwagi na skomplikowany charakter sprawy nastąpi w terminie do [...] lutego 2009 r. Pismem z [...] stycznia 2009 r. P. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie projektu przedłożonej do konsultacji decyzji, natomiast T. swoje stanowisko w tej samej materii zaprezentowała w piśmie z [...] stycznia 2009 r., które wpłynęło do organu [...] stycznia 2009 r. [...] stycznia 2009 r. organ zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni. Postanowieniami z [...] lutego 2009 r. i [...] marca 2009 r. organ ponownie przedłużył rozpoznanie sprawy najpierw do [...] marca 2009 r., a następnie do [...] kwietnia 2009 r., tak jak poprzednio z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. W złożonej [...] listopada 2008 r. skardze, skarżąca T. zarzuciła Prezesowi UKE naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 12, 35 i 36 k.p.a. poprzez rażące naruszenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko podkreśliła, że strony przedstawiły swoje stanowiska w żądanym przez organ terminie 14 dni. Dodatkowe stanowiska P. składane były z inicjatywy strony, a nie wskutek wezwania organu. Oznacza to, że organ dysponował faktami i dowodami, do rozpatrzenia sprawy w terminie 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, biorąc pod uwagę skomplikowaną materię, której wniosek dotyczył. Zdaniem skarżącej organ naruszył przepis art. 36 § 1 k.p.a., gdyż po raz pierwszy wydał postanowienie na podstawie tego przepisu dopiero [...] czerwca 2008 r. Podsumowując skarżąca wskazała, że jedynymi czynnościami organu wykonanymi w przedmiotowym postępowaniu było: 1) zawiadomienie stron o wpływie wniosku T. skutkującym wszczęcie postępowania z jednoczesnym wezwaniem P. do złożenia stanowiska, 2) wydanie trzech postanowień, stwarzających pozory aktywności organu w niniejszym postępowaniu, o wyznaczeniu kolejnych terminów rozpatrzenia sprawy, którym organ uchybił. Organ swoim zachowaniem (bezczynnością) naruszył również – w ocenie skarżącej - zasady ogólne postępowania administracyjnego, tj. zasadę praworządności (art. 6 i 7 k.p.a.), zasadę zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, T. wnosiła o zobowiązanie Prezesa UKE do wydania w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku organowi decyzji administracyjnej kończącej postępowanie wszczęte na wniosek T. w dniu [...] marca 2008 r. o sygnaturze akt [...]. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie podkreślił, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 Pt decyzja o dostępie telekomunikacyjnym winna być wydana w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast wg art. 206 ust. 1 Pt postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z ustawy. Oznacza to, że organ nie obowiązywały terminy określone w art. 35 k.p.a., co czyni zarzut naruszenia art. 35 k.p.a. niezasadnym. Odnosi się to również do zarzutu naruszenia art. 6, 7, 8, 12 i 16 k.p.a., albowiem organ informował skarżącą o przedłużeniu terminu i zakreślał nowy termin załatwienia sprawy. Jednocześnie organ podał, na czym w jego ocenie polega skomplikowany charakter sprawy. Wyjaśnił nadto, że każdorazowo przedłużając postępowanie o 60 dni, wyznaczał możliwie najkrótszy termin, gdyż brał pod uwagę konieczność przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego trwającego minimum 30 dni. Zwrócił również uwagę, że w toku postępowania zmianie uległa oferta ramowa T. o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie rozpoczynania połączeń, zakańczania połączeń oraz hurtowego dostępu do sieci. W piśmie z [...] kwietnia 2009 r. skarżąca przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie informując, że [...] grudnia 2008 r. zostały wydane decyzje w sprawach dotyczących tej samej materii, co sprawia, że odpadła przyczyna zwłoki podana przez organ jako "złożoność problemu, który dotyczy zagadnień prawnych, ekonomicznych jak i technicznych". Wyjaśniła również, że powoływana przez organ oferta ramowa nie reguluje zagadnień dotyczących warunków współpracy oraz zasad rozliczeń, w zakresie świadczenia usług dostępu na numery sieci inteligentnej. Nadto podała, że postępowanie konsultacyjne odnośnie projektu decyzji zostało już przeprowadzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) -dalej p.p.s.a. - sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. Rozpoznając skargę na bezczynność przede wszystkim należy stwierdzić, iż przedmiotowa skarga złożona została w przewidziany prawem sposób. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Oznacza to sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku gdy mamy do czynienia z bezczynnością organu właściwym trybem postępowania jest uprzednie złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Wyczerpanie tego środka będzie stanowiło o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie sprawy należało do Prezesa UKE, który zgodnie z art. 190 ust. 3 Pt. jest centralnym organem administracji rządowej, znajdującym się w kręgu wskazanych w art. 5 § 2 pkt 3) k.p.a. organów administracji publicznej, z zastrzeżeniem wynikającym z pkt 4) tego artykułu stanowiącego, że ilekroć jest mowa w przepisach k.p.a. o ministrach rozumie się przez to również m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej. Przepis art. 17 k.p.a. nie ustanawia nad ministrami, a więc również kierownikami centralnych urzędów administracji rządowej organu wyższego stopnia, tak więc dyspozycja art. 37 § 1 k.p.a. złożenia zażalenia na niezałatwienie przez dany organ sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, w przypadku centralnego organu administracji rządowej nie ma zastosowania. Konsekwentnie do powyższych wywodów, T. była uprawniona do złożenia skargi na bezczynność Prezesa UKE bez zachowania rygorów art. 52 § 1, a także bez konieczności wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, o której mowa w § 3 i § 4 cyt. artykułu, bowiem obowiązek ten odnosi się do skarg na inne akty i czynności, niż wskazane w pkt 1 - 3 art. 3 p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a.) lub dotyczy kontrolowanych przez sąd z mocy ustaw szczególnych aktów i działań administracji publicznej oraz aktów i działań podmiotów spoza tego kręgu poddanych kontroli sądowej. W przedmiotowej sprawie skarżąca T. domagała się wydania decyzji w oparciu o art. 27 ust. 2 Pt. Złożony wniosek dotyczył określenia warunków współpracy oraz zasad rozliczeń w zakresie świadczenia usług dostępu z sieci ruchomej P. na numery sieci inteligentnej T. Wniosek ten, wbrew stanowisku skarżącej, zgodnie z art. 28 ust. 1 Pt winien być rozpoznany tzn. organ powinien wydać decyzję w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w art. 27 ust. 2. Termin wskazany w tym przepisie wyłącza, zgodnie z art. 206 ust. 1 Pt, unormowania co do terminów załatwienia sprawy, określone w art. 35 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie wszczęcie postępowania nastąpiło 26 marca 2008 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pt załatwienie sprawy poprzez wydanie na podstawie art. 27 ust. 2 Pt decyzji w sprawie określenia warunków współpracy oraz zasad rozliczeń w zakresie świadczenia usług dostępu z sieci ruchomej P. na numery sieci inteligentnej T. ([...], [...],[...]) powinno nastąpić w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku czyli od 20 marca 2008 r. A zatem przyjąć należy, że do 18 czerwca 2008 r. organ winien wydać decyzję rozstrzygając w przedmiocie wskazanym we wniosku skarżącego z 20 marca 2008 r. Jak wynika ze skargi, do czasu jej wniesienia, a także w dacie rozprawy przed sądem administracyjnym tj. do 16 kwietnia 2009 r. żadna decyzja w sprawie nie została przez Prezesa UKE wydana. Takie działanie organu, w ocenie Sądu, narusza prawo i uzasadnia skargę na jego bezczynność wyrażającą się tym, że w przepisanym czasie, organ nie wydał nakazanego określonym przepisem aktu lub czynności lub w inny sposób nie zakończył postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu oznacza sytuację niepodjęcia przez organ administracji w prawnie zakreślonym czasie, w indywidualnej sprawie administracyjnej czynności lub sytuację, w której organ prowadzi wprawdzie postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu (patrz: T. Woś (w:) T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska "Postępowanie..." str. 84). W odpowiedzi na skargę organ twierdził, że kwestia określenia warunków współpracy oraz zasad rozliczeń w zakresie świadczenia usług dostępu z sieci ruchomej na numery sieci inteligentnej ma charakter bardzo złożony, zwrócił również uwagę na konieczność przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego. Należy uznać, iż powyższe wyjaśnienia nie mogą zostać zaakceptowane przez Sąd. Po pierwsze, nie jest rzeczą nieznaną, iż materia regulowana przez ustawę Prawo telekomunikacyjne jest materią skomplikowaną. Prawdopodobnie z tych względów ustawodawca odstąpił w procedurze wydawania decyzji o dostępie telekomunikacyjnym (zawarcia umów, zmiany tych umów) od terminów załatwiania spraw przyjętych w art. 35 k.p.a. i ustalił w art. 28 ust. 1 Pt. termin 90 dni. Ponadto, organ rozstrzygający sprawę jest organem wyspecjalizowanym, któremu problematyka telekomunikacyjna oraz regulacje tej problematyki dotyczące, są doskonale znane. Prezes UKE, dysponując całym, wykwalifikowanym aparatem pomocniczym i mając na względzie termin, w którym powinien wydać decyzję, musi umieć ocenić na wstępie jakie kwestie w sprawie ze złożonego wniosku będą wymagały wyjaśnień i odpowiednio do tej oceny prowadzić postępowanie wyjaśniające. Należy również stwierdzić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność organu, bez znaczenia pozostają powody, dla których organ nie wydał decyzji. Nie może więc mieć znaczenia argumentacja, że sprawa była zawiła lub, że sprawa nie kwalifikuje się jeszcze według oceny organu do wydania rozstrzygnięcia np. zebrana w sprawie dokumentacja, mimo znaczącego upływu czasu, nie jest ciągle wystarczająca. Jak przyjął w wyroku z dnia 5 listopada 1987 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1 poz. 13) z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest, czy organ ten nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ aż 6 krotnie przedłużał termin załatwienia sprawy, enigmatycznie wskazując na skomplikowany charakter sprawy. W tej sytuacji nie można uznać, że wypełnił rzetelnie obowiązek wynikający z art. 36 § 1 k.p.a., a dotyczący podania przyczyny zwłoki. Przyczyny, które zdaniem organu stały na przeszkodzie wydaniu decyzji, organ wskazał dopiero w odpowiedzi na skargę. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na stan faktyczny jaki zaistniał w sprawie już po złożeniu skargi na bezczynność. Organ ostatecznie opracował projekt decyzji w przedmiotowym zakresie i przeprowadził postępowanie konsultacyjne dotyczące tego projektu decyzji. W jego toku strony, [...] i [...] stycznia 2009 r. przedłożyły swoje stanowiska. Pomimo tego postanowieniami z [...] lutego 2009 r. i [...] marca 2009 r. organ ponownie przedłużał termin załatwienia sprawy. Ostatecznie termin wskazany w postanowieniu z [...] marca 2009 r. również nie został dotrzymany. Oznacza to, że od przedłożenia stanowisk przez zainteresowane strony upłynęły już trzy miesiące i w tej sytuacji argumentacja organu przedstawiona na rozprawie, a sprowadzająca się do twierdzenia, że żadna ze stron nie zaaprobowała stanowiska organu, nie może znaleźć uznania Sądu. Co oczywiste organ nie jest związany stanowiskiem stron, aczkolwiek powinien je szczegółowo przeanalizować. Upływ terminu zbliżonego do wskazanego w art. 28 ust. 1 Pt (choć nie ma on już na tym etapie zastosowania) pozwala na przyjęcie, że organ zważywszy, że już wcześniej znał stanowiska stron, a więc te zaprezentowane w toku postępowania konsultacyjnego nie powinny być dla niego zaskakujące, powinien wydać wnioskowaną decyzję. Nie czyniąc tego i po raz kolejny nie podając przyczyn zwłoki w sposób rzetelny i rzeczywisty popadł w niedopuszczalną zwłokę w załatwieniu sprawy, uzasadniającą skargę na bezczynność. W tej sytuacji – w ocenie Sądu - zasadne jest wyznaczenie organowi 30 dniowego terminu do wydania decyzji w sprawie ze złożonego przez skarżącą wniosku. Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 149 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a.