VI SAB/Wa 13/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. D. na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie nominacji sędziowskich postanawia odrzucić skargę J. D. pismem z dnia [...] września 2008 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Prezydenta RP w przedmiocie unieważnienia nominacji sędziowskich. Do skargi załączył pismo z dnia [...] sierpnia 2008 r., które otrzymał z Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z wyjaśnieniem, że urząd głowy państwa nie jest uprawniony do ingerowania w działania i decyzje podejmowane przez władze samorządowe. W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że udzielił odpowiedzi na pisma skarżącego, a dotyczące działalności wójta, gminy i Poczty Polskiej. Uznał za bezzasadne żądanie unieważnienie nominacji sędziowskich i kwalifikując sprawę jako nie podlegającą regułom postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, wniósł o odrzucenie skargi. Dodatkowo w postanowieniu z dnia 9 grudnia 2008 r. WSA w Bydgoszczy wskazał, że skarga niniejsza dotyczy urzędu Prezydenta RP, którego siedziba znajduje się w Warszawie, a w związku z tym zgodnie z § 1 pkt 13 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.), właściwym do jej rozpoznania będzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.; dalej także p.p.s.a) prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Oznacza to, że na drodze sądowoadministracyjnej można domagać się badania legalności aktów bądź czynności będących przejawem działania organów administracji publicznej. Skoro tak, to koniecznym staje się ustalenie, czy Prezydent na gruncie rozpoznawanej sprawy, działa jako organ administracji publicznej i czy załatwiana przez niego sprawa, będąca przedmiotem zaskarżenia niniejszą skargą, przybiera postać jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegającej kontroli Sądu. Innymi słowy, istota sprawy wymaga odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie tej dochodzi do wydania przez Prezydenta RP indywidualnego aktu stosowania prawa, który mógłby zostać poddany kontroli sądu administracyjnego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i przekazanej według właściwości do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skarżący – J. D. domagał się od Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej unieważnienia nominacji sędziowskich oraz skarżył się na nieotrzymanie wyroku sądowego, nie precyzując o jaki wyrok chodzi i który sąd go wydał. Należy zwrócić uwagę, że skarżący stawiając Prezydentowi RP zarzut bezczynności, nie wskazał na konkretny akt lub czynności, których niepodjęcie mogło stanowić uzasadnioną podstawę wniesienia owej skargi. Istotą skargi na bezczynność organu jest bowiem brak działania właściwego organu administracji i niewydanie decyzji administracyjnych i postanowień oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej odnoszących się do obowiązków i uprawnień znajdujących źródło w obowiązującym prawie. Na tym tle podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 126 ust. 1 i 3 Konstytucji RP Prezydent jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantem ciągłości władzy państwowej oraz wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Normatywne usytuowanie Prezydenta jako władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji) nie oznacza, że można uznać go za organ administracji publicznej. Należy mieć na uwadze, iż pojęcie władzy wykonawczej jest szersze od pojęcia administracji publicznej i zawiera w sobie także prowadzenie polityki państwa, nadawanie kierunków działania, kompetencje kontrolne i nadzorcze. O przynależności danego organu do organów administracji publicznej przesądzają jego kompetencje, zaś kompetencje administracyjnoprawne Prezydenta nie są liczne i tylko w pojedynczych przypadkach można zastanawiać się, czy wykonywane są one przez ten organ jako przez organ administracji publicznej (np. nadanie obywatelstwa - art. 137 Konstytucji). Co do zasady działania podejmowane w ramach przyznanych głowie Państwa prerogatyw nie stanowią dosłownie stosowania prawa ani nie spełniają funkcji administracji (administrowania), a także nie mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego ani w administracyjnym toku instancji (vide: Jan Zimmermann "Prawo administracyjne" Zakamycze 2005r., str. 171). Dodatkowo należy stwierdzić, że zgodnie z art. 179 Konstytucji RP, Prezydent powołuje sędziów na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Wbrew twierdzeniu skarżącego, przedmiotowa prerogatywa Prezydenta nie jest równoznaczna z możliwością odwoływania sędziów. Zgodnie natomiast z art. 180 Konstytucji sędziowie są nieusuwalni. Złożenie sędziego z urzędu, zawieszenie w urzędowaniu, przeniesienie do innej siedziby lub na inne stanowisko wbrew jego woli, może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. wnoszenie skarg dotyczących działalności organów administracji publicznej dopuszczalne jest wyłącznie w sprawach, w których wydają one rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym w sprawach szczegółowo wymienionych w pkt 1 – 4a powołanego przepisu. Skargę na bezczynność, stosownie do pkt 8 cyt. artykułu, można wnieść w sprawach podlegających załatwieniu w trybie postępowania administracyjnego. Musi ona również dotyczyć aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, co otwiera drogę kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne w zakresie ich właściwości. Skarżący zarzuca bezczynność wbrew dyspozycji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., bowiem nie precyzuje aktu bądź czynności będącej przejawem działania organu administracji publicznej, określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. Nadto błędnie uznaje pozycję prawną Prezydenta jako organu administracji publicznej, którego wszelkie działania podlegają kontroli sądu administracyjnego. Jeżeli zatem skarżący nie zidentyfikował aktu lub czynności, którą podjąć miał Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jak organ administracji publicznej, skargę na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w bliżej nieokreślonej sprawie należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 jako niedopuszczalną.