VI SAB/Wa 13/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w sprawie rozpoznania wniosku o wpis do rejestru biegłych rewidentów 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów w sprawie o wpis do rejestru biegłych rewidentów miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 25 sierpnia 2017 r. o wpis do rejestru biegłych rewidentów, w tym do wyznaczenia w określonym termin ślubowania i do wydania uchwały o wpisie skarżącej na listę biegłych rewidentów; 3. zasądza od Krajowej Rady Biegłych Rewidentów na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pani Z. K. ("skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowej Rady Biegłych Rewidentów ("organ") w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 25 sierpnia 2017 r., który wpłynął do biura organu w dniu 28 sierpnia 2017 r., w sprawie wpisu do rejestru biegłych rewidentów. W skardze skarżąca wskazała, że ww. wniosek zawierał komplet dokumentów oraz został należycie opłacony. W związku z brakiem informacji w przedmiocie złożonego wniosku, w dniu 19 października 2017 r., na podstawie art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. skarżąca wniosła ponaglenie. Pismo zawierało żądanie pilnego rozpatrzenia wniosku, który wpłynął do biura organu w dniu 28 sierpnia 2017 r., oraz żądanie wydania decyzji w przedmiocie wpisu skarżącej na listę biegłych rewidentów, a na wypadek nierozpoznania merytorycznie ww. wniosku - żądanie poinformowania o przewidywanym terminie jego rozpoznania. Ponaglenie skarżącej wypłynęło do organu w dniu 26 października 2017 r. Do dnia wniesienia skargi skarżąca nie otrzymała żadnej odpowiedzi. W skardze - na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. - wniesiono o uwzględnienie przez organ skargi jako oczywiście zasadnej i dokonanie autokorekty poprzez wyznaczenie terminu złożenia ślubowania przez skarżącą i wydanie uchwały o wpisie skarżącej na listę biegłych rewidentów w terminie nieprzekraczającym 1 miesiąca od dnia otrzymania skargi. Na wypadek zaś nieuwzględnienia przez organ powyższego żądania skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o: 1) dokonanie przez Sąd kontroli przewlekłości postępowania organu, 2) zobowiązanie przez Sąd organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku w sprawie bezczynności organu, a w szczególności do wyznaczenia w tym okresie terminu złożenia ślubowania przez skarżącą i do wydania uchwały o wpisie skarżącej na listę biegłych rewidentów w terminie nieprzekraczającym 2 miesięcy od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku w sprawie bezczynności organu, 3) o dopuszczenie i przeprowadzenie w toku prowadzonego postępowania dowodu z następujących dokumentów, tj.: - wniosku skarżącej o wpis do rejestru biegłych rewidentów wraz z dowodem nadania, - ponaglenia w sprawie rozpoznania wniosku wraz dowodem nadania, 4) przyznania skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego stosownie do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Biegłych Rewidentów wskazała, że Pani Z. K. była biegłym rewidentem wpisanym do rejestru pod nr ewid. [...]. Jednak na mocy uchwały nr [...] Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] kwietnia 2014 r. Pani Z. K. została skreślona z rejestru biegłych rewidentów. Od powyższej uchwały strona złożyła odwołanie do Komisji Nadzoru Audytowego. Komisja Nadzoru Audytowego wydała decyzję utrzymującą w mocy uchwałę Krajowej Rady Biegłych Rewidentów. Na tę decyzję Pani Z. K. złożyła skargę do WSA w Warszawie, który w wyroku z dnia 29 października 2015 r., VI SA/Wa 3506/14, oddalił jej skargę w całości. Zgodnie z poczynionymi przez organ ustaleniami, obecnie sprawa toczy się (tj. czeka na wyznaczenie terminu) przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (II GSK 2496/16). Tam też znajdują się akta sprawy. Komisja Nadzoru Audytowego przekazała bowiem - pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. - do Naczelnego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem WSA w Warszawie, akta sprawy, w tym oryginały dokumentów dotyczących wpisu skarżącej do rejestru biegłych rewidentów. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów podniosła także, że wniosek skarżącej, który wpłynął do biura organu w dniu 28 sierpnia 2017 r., został złożony m.in. na podstawie art. 18 ust. 6 ustawy z dnia 11 maja 2017 r. o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym (Dz.U. poz. 1089). Skarżąca wnioskuje zatem o ponowny wpis do rejestru biegłych rewidentów. Tymczasem decyzja Komisji Nadzoru Audytowego o utrzymaniu w mocy uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie skreślenia biegłego rewidenta z rejestru biegłych rewidentów, choć ostateczna, nie jest prawomocna ze względu na toczące się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów - postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. - zawiesiła postępowanie wywołane wnioskiem skarżącej. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Biegłych Rewidentów potrzebowała czasu, aby zlokalizować akta starej sprawy i skontaktować się z ich nadzorcą, tj. Komisją Nadzoru Audytowego, aby ustalić etap tegoż postępowania. Jak zaś ustalono, akta rejestrowe Pani Z. K. znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Na tym etapie sprawy dysponentem akt rejestrowych Pani Z. K. jest zatem Naczelny Sąd Administracyjny. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów nie jest zaś stroną postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jak wskazał organ ustalanie ww. okoliczności wymagało współdziałania z innymi organami, co z kolei wymagało czasu oraz podjęcia dodatkowych czynności. Mając powyższe na uwadze, Krajowa Rada Biegłych Rewidentów wskazała, że nie może rozpoznać wniosku skarżącej do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny środka odwoławczego od orzeczenia WSA Warszawie, oddalającego skargę strony w sprawie o skreślenie z listy biegłych rewidentów. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów, rozpatrując bowiem wniosek Pani Z. K., nie może badać przesłanek przewidzianych dla osób ubiegających się o ponowny wpis, podczas gdy w sprawie wnioskodawcy decyzja Komisji Nadzoru Audytowego o utrzymaniu w mocy uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia 8 kwietnia 2014 r. w sprawie skreślenia biegłego rewidenta (Pani Z. K.) z rejestru biegłych rewidentów jest nieprawomocna. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów uznała zatem, że zaistniały przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o wpis do rejestru biegłych rewidentów do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. W tym stanie rzeczy w ocenie organu nie ma podstaw do uznania, że prowadzone postępowanie przed Krajową Radą Biegłych Rewidentów jest prowadzone w sposób przewlekły. Rada podejmowała bowiem czynności w sprawie zmierzające do zakończenia postępowania (por. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 1380/07). W konsekwencji w odpowiedzi na skargę organ wniósł: 1) o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na okoliczność, że postępowanie wszczęte na wniosek Pani Z. K. o wpis do rejestru biegłych rewidentów zostało zawieszone; 2) w przypadku zaś nieuwzględniania przez Sąd wniosku z punktu 1 powyżej, o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć przy tym należy, że przepisy prawa nie definiują na czym polega "bezczynność organu" i "przewlekłość postępowania". Niewątpliwie jednak pojęcie "przewlekłości postępowania", wprowadzone do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.), i obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r. (od kiedy to, weszła w życie wskazana nowelizacja, wprowadzająca instytucję przewlekłego postępowania - por. art. 37 § 1 k.p.a. oraz skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania - por. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazywał na to wielokrotnie NSA, m.in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12. W tym ostatnim orzeczeniu NSA zauważył, że: "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy zaś rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5, Warszawa 2012, J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011). Reasumując, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować zaś będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Rozstrzygając zatem o bezczynności/przewlekłości postępowania sąd administracyjny, opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, powinien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.). Z przepisu art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wynika przy tym obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym natomiast - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany był zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W tej sprawie skarga dotyczyła bezczynności, niemniej w pkt II petitum skargi wniesiono o dokonanie przez Sąd kontroli przewlekłości postępowania. I tak, wskazać należy, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Wydanie przez organ administracji decyzji w sprawie czy też podjęcie innego rozstrzygnięcia wstrzymującego bieg postępowania, w której złożono skargę na bezczynność, wyłącza możliwość uwzględnienia skargi w ww. zakresie nawet wówczas gdy taka decyzja lub inne rozstrzygnięcie podjęto z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Tak więc niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007 r., II OSK 1380/07). W tym miejscu podkreślić należy, że Sąd w tej sprawie nie jest kompetentny do oceny legalności wydanego przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Trzeba mieć na uwadze, że p.p.s.a. wyraźnie rozróżnia skargi na działanie organu (art. 3 § 2 pkt 1-7) od skarg na zaniechanie organu (art. 3 § 2 pkt 8 i 9). Te dwie grupy spraw mają inny przedmiot kontroli (akty, czynności, interpretacje przepisów prawa, z jednej strony oraz bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania, z drugiej strony). Zakresy kontroli w tego typu grupach spraw nie są w stosunku do siebie konkurencyjne i nie zachodzą na siebie. Różny przedmiot kontroli determinuje inny sposób rozstrzygnięcia sądowego w tych sprawach. Orzekając w oparciu o przepis art. 149 p.p.s.a. sąd administracyjny musi zatem trzymać się granic rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i nie ma uprawnień do kontroli wydanego w sprawie postanowienia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że w kontrolowanym przypadku nie można zarzucić organowi, aby ten - w dacie rozpoznania przez Sąd skargi - pozostawał w bezczynności z uwagi na wydanie w dniu [...] marca 2018 r. postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Powyższe nie zwalnia jednak Sądu z oceny, czy w sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania. Sąd zauważa bowiem, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12). W przedmiotowej zaś sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organ prowadził postępowanie przewlekle, co z kolei obliguje Sąd, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., do stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (por.: wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., I OSK 1181/13). Wskazać należy, że w niniejszej sprawie o czynnościach podejmowanych przez organ przed zawieszeniem postępowania w dniu [...] marca 2018 r. świadczy jedynie wymiana korespondencji za pomocą poczty elektronicznej prowadzona pomiędzy pracownikami organu oraz Ministerstwa Finansów w okresie od 20 do 23 lutego 2018 r. (karty nr 55-56). Z korespondencji tej wynika, że w ww. okresie organ ustalał, co dzieje się z aktami postępowania dotyczącego skreślenia skarżącej z listy biegłych rewidentów, w tym z aktami rejestrowymi. W sprawie zatem wystarczające było podjęcie tylko tych działań, aby - idąc tokiem rozumowania organu - zawiesić postępowanie w sprawie. Tymczasem postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie podjęto dopiero w dniu [...] marca 2018 r., tj. po ponad pół roku od wpłynięcia wniosku skarżącej o organu. Faktem jest, że w międzyczasie, tj. w dniu 21 listopada 2017 r., czyli po przesłaniu do organu ponaglenia z dnia 23 października 2017 r., organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. wyznaczył na dzień 31 stycznia 2018 r. nowy termin załatwienia sprawy. Niemniej także ten termin został w sprawie przekroczony. Wyłaniające się z akt sprawy działanie organu należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Zwłoka w załatwieniu sprawy jest bowiem znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia o prawach strony domagającej się czynności organu. Organ podejmował czynności w dużym odstępie czasu, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających dokonanie istotnych w sprawie ustaleń. Podawane przez organ przyczyny zwłoki są nieprzekonujące i nie mają w ocenie Sądu charakteru obiektywnego. Dlatego Sąd uznał, ze przewlekłość postepowania miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Podejmując rozstrzygnięcie z pkt 2 sentencji wydanego w sprawie wyroku Sąd uwzględnił wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania. W sytuacji bowiem, gdy organ wydał stosowny akt - nawet w toku postępowania sądowoadministracyjnego - przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do dokonania określonej czynności. Powyższe jest wynikiem konstatacji, że skoro organ nie jest już zobowiązany do załatwienia sprawy, to sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi - zobowiązać organ do wydania w zakreślonym terminie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie, bądź do dokonania określonej czynności. Z tych też względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony o wpis na listę biegłych rewidentów (punkt 2 sentencji wyroku). Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. W zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności, wobec wydania przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania, Sąd umorzył w tej części postępowanie sądowe na postawie art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.