VI SAB/Wa 136/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2013 r. sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność i przewlekłość postępowania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego oddala skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], wszczął z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego Z. S. - skarżącego w niniejszej sprawie, w związku ze skargami Burmistrza Gminy Z., Wójta Gminy B. oraz Komitetu Protestacyjnego Gminy Z., B., S., odpowiednio z dnia [...] czerwca 2012 r., [...] czerwca 2012 r. i [...] czerwca 2012 r. Jak wskazano w skargach, konieczność wszczęcia postępowania w powyższym zakresie powstała w związku z nieprawidłowym sporządzeniem przez rzeczoznawcę majątkowego Z. S. wycen nieruchomości przejmowanych przez Skarb Państwa w ramach budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł W. – L. ([...]) - odcinek W. (bez węzła) - węzeł Z. (z węzłem) oraz Z. (bez węzła) - węzeł S. (z węzłem). Jednocześnie sprawa została przekazana Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W dniu [...] lipca 2012 r. wpłynęła również skarga Wójta Gminy S. na czynności zawodowe ww. rzeczoznawcy majątkowego, która została dołączona do akt sprawy. Jak wynika z akt sprawy, zawiadomienie o wszczęciu postępowania w powyższym zakresie skarżący odebrał w dniu [...] lipca 2012 r. Wiceprzewodniczący Komisji Odpowiedzialności Zawodowej pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., na podstawie § 6 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości (Dz. U. z 2008 r. Nr 11, poz. 66 ze zm.), wyznaczył pierwszy termin posiedzenia Komisji w sprawie wskazanego na wstępie rzeczoznawcy majątkowego na dzień [...] września 2012 r., zawiadamiając jednocześnie o tym Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, członków zespołu Komisji oraz skarżącego. Posiedzenie Komisji Odpowiedzialności Zawodowej odbyło się w dniu [...] września 2012 r. bez udziału rzeczoznawcy majątkowego, który poprzez ustanowionego pełnomocnika pismem datowanym na dzień posiedzenia Komisji poinformował o niemożliwości stawienia się na posiedzeniu z uwagi na zwolnienie lekarskie, które przedstawił w załączeniu do pisma. W związku z powyższym, pismem z dnia [...] września 2012 r. wyznaczono kolejny termin posiedzenia zespołu Komisji na dzień [...] października 2012 r. Skarżący w dniu [...] września 2012 r. wniósł o zawieszenie prowadzonego wobec niego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie stwierdzenia niezgodności z Konstytucją zapisów między innymi § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W uzasadnieniu tego wniosku stwierdził, że jednym z zarzutów wobec jego osoby jest sposób stosowania powyższego przepisu. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] odmówił zawieszenia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej prowadzonego wobec skarżącego. Pismem z dnia [...] października 2012 r. skarżący poinformował, że z powodu choroby nie będzie mógł stawić się na posiedzeniu Komisji w dniu [...] października 2012 r. na dowód czego przedłożył zaświadczenie lekarskie. Nadto, cofnął udzielone wcześniej swojemu obrońcy pełnomocnictwo. Posiedzenie Komisji odbyło się w ww. terminie. W dniu [...] grudnia 2012 r. do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął protokół końcowy [...]. Następnie, pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżący został zawiadomiony o zakończeniu przez Komisję postępowania wyjaśniającego w jego sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), w terminie 7 dni od odbioru zawiadomienia. Zawiadomienie w powyższym zakresie skarżący odebrał w dniu [...] grudnia 2012 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżący wniósł o przedłużenie terminu na złożenie pisma w sprawie [...] do dnia [...] stycznia 2013 r. Termin został przedłużony zgodnie z prośbą skarżącego. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że po upływie tego terminu zostanie wydana decyzja w niniejszej sprawie. W dniu [...] stycznia 2013 r. skarżący odebrał zawiadomienie sporządzone przez organ w powyższym zakresie. Jak wynika z oświadczenia skarżącego, w dniu [...] lutego 2013 r. zapoznał się z aktami sprawy nr [...]. Natomiast pismem z dnia [...] marca 2013 r., wystąpił o udzielenie informacji publicznej dotyczącej działań organu podjętych po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 384/10, wskazując, że informacja ta ma dla niego znaczenie z uwagi na toczące się wobec jego osoby postępowanie w niniejszej sprawie. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. skarżący wezwał Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do zakończenia, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, prowadzonego w jego sprawie postępowania, poprzez wydanie decyzji kończącej to postępowanie. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. W skardze wniesionej do Sądu za pośrednictwem organu w dniu 27 marca 2013 r., skarżący zarzucił organowi przewlekłość prowadzonego w jego sprawie postępowania. Wniósł o wyznaczenie Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dodatkowego terminu 14 dni na załatwienie niniejszej sprawy, wymierzenie Ministrowi grzywny w wysokości 3.000 złotych w trybie wskazanym w art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. Skarżący stwierdził, że pozbawienie uprawnień rzeczoznawcy majątkowego jest karą bardzo dotkliwą i znacząco wpływa ma życie zawodowe. Jednocześnie rozstrzygnięcie merytoryczne w takiej sprawie ma fundamentalne znaczenie dla interesu obywatela. W związku z tym, jak podał skarżący, przewlekłe rozpoznanie sprawy narusza art. 7 k.p.a., a w szczególności narusza tzw. "słuszny interes obywatela". Uznał, że skoro od dnia zainicjowania postępowania minęło ponad 8 miesięcy, to nastąpiło przewlekłe rozpatrzenie sprawy. Wyraził pogląd, że termin 8 miesięcy oraz ponad dwumiesięczny termin przekazania dokumentacji Ministrowi narusza ogólną, podstawową normę, tj. zasadę szybkości postępowania wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. oraz zasadę rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki wynikającą z art. 35 § 1 k.p.a., a jednocześnie podstawowe zasady konstytucyjne (art. 2 Konstytucji). Skarżący podkreślił, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia [...] marca 2013 r. został wezwany do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, jednakże żadne działania nie zostały w tym zakresie podjęte. Mając powyższe na uwadze, za zasadne uznał orzeczenie kary grzywny w stosunku do organu administracji publicznej, tj. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty postawione przez skarżącego co do przewlekłości prowadzenia postępowania są bezpodstawne. Organ podał, że skoro w niniejszej sprawie wydano decyzję, to nie można stawiać zarzutu bezczynności, czy przewlekłości postępowania w jej podjęciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej powoływanej jako p.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje w wypadkach przewidzianych w pkt 1-4 § 2 art. 3 ustawy. Oznacza to, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 378). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dla dopuszczalności skargi nie ma znaczenia z jakich powodów zawinionych, czy niezawinionych określony akt (decyzja, postanowienie) nie został podjęty. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminów przewidzianych do załatwienia sprawy administracyjnej, określonych w przepisie art. 35 k.p.a. i ewentualnie terminów przedłużonych na podstawie przepisu art. 36 k.p.a. Przekroczenie tych terminów oznacza stan bezczynności organu podlegający zaskarżeniu do Sądu Administracyjnego. Wymogiem formalnym warunkującym dopuszczalność skargi, którego dopełnić musi wnoszący skargę na bezczynność jest wyczerpanie środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a. tj. złożenie zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie administracji publicznej zachowań w postaci wydania aktu (decyzji, postanowienia) lub podjęcia czynności. Skarga może być wniesiona do Sądu aż do czasu załatwienia sprawy tj. wydania decyzji, postanowienia czy podjęcia czynności. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga Z. S. dotycząca bezczynności organu jest dopuszczalna. Spełnia wszystkie wymogi formalne, w tym wniesiona została po wyczerpaniu trybu administracyjnego przewidzianego art. 52 p.p.s.a. oraz art. 37 k.p.a. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Należy zauważyć, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu była wynikiem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu, czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany. W postępowaniu dotyczącym skargi na bezczynność organu, Sąd nie bada od strony merytorycznej działań podjętych przez organ, a jedynie bada, czy takie działania zostały podjęte. W świetle obecnie obowiązujących rozwiązań prawnych, a przede wszystkim brzmienia art. 149 p.p.s.a nie ulega wątpliwości, że sąd administracyjny orzekając w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania w sprawie, w której postępowanie administracyjne będące przedmiotem skargi jest zakończone zarówno przed wniesieniem skargi do sądu jak i w trakcie postępowania sądowego powinien skargę oddalić. Wynika to z konieczności orzekania przez sąd administracyjny w tej kategorii spraw na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w chwili wydawania wyroku. Brak jest podstaw do uznania, że w dyspozycji art. 149 p.p.s.a. mieści się możliwość wydania orzeczenia o uwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy postępowanie już się zakończyło zarówno przed wniesieniem skargi jak i w trakcie postępowania sądowego. Treść art. 149 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie dopuścił możliwości uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. bez jednoczesnego zobowiązania organu do podjęcia określonych w tym przepisie czynności - czyli zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Tym samym wydanie aktu przez organ, przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, uniemożliwia uwzględnienie skargi określonej żądaniem stwierdzenia, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania. Decyzja z [...] marca 2013 r. zapadła jeszcze przed wniesieniem skargi do Sadu, ale nie na skutek uznania przez organ przewlekłości postępowania (art. 54 § 3 k.p.a.), lecz w normalnym toku postępowania administracyjnego, co do którego owej przewlekłości, zdaniem Sądu, nie można stwierdzić. O przewlekłości postępowania można mówić, jeśli postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne do jego zakończenia, uwzględniając ocenę terminowości i prawidłowości czynności podejmowanych przez organ, charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, wobec której toczy się postępowanie, rozstrzygniętych w niej zagadnień. Ocena ta nie może być oderwana od obowiązku organu rozpoznawania wszystkich spraw wniesionych do organu bez nieuzasadnionej zwłoki. O przewlekłości postępowania decyduje ocena całego okresu podejmowania czynności przez dany organ. Przewlekłość zachodzi wtedy, gdy okres ten przekracza rozsądne granice. Zdaniem Sądu, w sprawie, której dotyczy skarga na przewlekłość postępowania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej tych granic nie przekroczył. Sprawa trwała kilka miesięcy. W dniu [...] lutego 2013 r. skarżący zapoznał się w trybie art. 10 k.p.a. z aktami. Była to ostatnia czynność organu. Półtora miesiąca jakie upłynęło od zapoznania się z aktami przez stronę do wydania decyzji przez organ nie były nadmiernie długim okresem do wydania rozstrzygnięcia. Po tej dacie trwała analiza zebranego w sprawie, bogatego materiału dowodowego. Było to uzasadnione zawiłym charakterem sprawy, wreszcie jej znaczeniem dla strony. Jak wynika z akt sprawy organ cały czas prowadził postępowanie przy uwzględnieniu wniosków skarżącego związanych z jego chorobami, czy też za krótkim czasem na zapoznanie się z aktami sprawy, a także rozpatrzeniu wniosków o zawieszenie postępowania. Należy także mieć na uwadze, że do dnia 10 kwietnia 2011 r. ustawa p.p.s.a. odnosiła się wyłącznie do bezczynności organu, którą można było uczynić przedmiotem skargi. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 i Nr 76, poz. 409 wprowadzono zmiany w przepisach ustawy p.p.s.a., które to zmiany polegały na dodaniu obok "bezczynności" będącej samodzielnym przedmiotem skargi, nowej kategorii spraw, a mianowicie spraw na "przewlekłe prowadzenie postępowania". Dopiero zatem od 11 kwietnia 2011 r. zaistniała ta nowa kategoria spraw na "przewlekłe prowadzenie postępowania". Mając powyższe na uwadze i wobec żądania strony Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił z braku uzasadnionych podstaw działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jeżeli chodzi o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 154 § 6 p.p.s.a. to należy zauważyć, że brak jest przesłanek do jej wymierzenia, gdyż grzywnę taką wymierza się jedynie po wydaniu wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, a taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie.