VI SAB/Wa 141/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie z wniosku o wyjaśnienie treści decyzji 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do wydania postanowienia w sprawie z wniosku skarżącej Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] września 2010 r.; 2. stwierdza przewlekłe, mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa, prowadzenie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej postępowania, z wniosku o którym mowa w punkcie pierwszym; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji (dalej skarżąca) wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej postępowanie z jej wniosku z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji ww. organu z dnia [...] września 2010 r. nr [...] wnosząc o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia przez Prezesa UKE postępowania w powyższym zakresie – z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie ww. organu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek i zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] września 2010 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą ofertę ramową T. S.A. określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. (wpływ do organu [...] marca 2012 r.) skarżąca wniosła o wyjaśnienie wątpliwości co do treści tej decyzji w zakresie: czy wywiad techniczny fakultatywny może obejmować inne niż elektryczne pomiary danego łącza i czy może obejmować pomiar [...], czy przedsiębiorca telekomunikacyjny korzystający z usług hurtowych T. może zamówić przeprowadzenie wywiadu technicznego fakultatywnego w celu sprawdzenia dowolnych wskazanych przez siebie parametrów łącza, czy w przypadku zlecenia przez operatora korzystającego z przeprowadzenia w ramach wywiadu technicznego fakultatywnego pomiaru [...] T. jest zobowiązana do przeprowadzenia wywiadu w zakresie ww. pomiaru. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Prezes UKE zawiadomił T. SA, skarżącą, Polską Izbę Informatyki i Telekomunikacji Elektronicznej i Polską Izbę Komunikacji Elektronicznej o wszczęciu w dniu [...] marca 2012 r. postępowania z ww. wniosku skarżącej informując o treści art. 31 § 1 ust. 2 i § 5 k.p.a. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. organ wezwał skarżącą do przedstawienia wyjaśnień w zakresie powyższego wniosku (w piśmie z [...] marca 2012 r.). Pismem z [...] marca 2012 r. wezwał T. do złożenia wyjaśnień w zakresie przedmiotowego wniosku z [...] marca 2012 r. w terminie 7 dni od otrzymania wezwania. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. T. zawnioskowała o przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi na ww. wezwanie do [...] kwietnia 2012 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ zawiadomił uczestników postępowania, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2012 r. zostanie zakończone do [...] czerwca 2012 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. skarżąca w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia [...] marca 2012 r. podała, że wniosek z dnia [...] marca 2012 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został złożony z ostrożności procesowej i należy uznać go za nieaktualny. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. T. w odpowiedzi na wezwanie organu z [...] marca 2012 r. przedstawiła stanowisko. Pismami z dnia [...] czerwca 2012 r., [...] sierpnia 2012 r., [...] października 2012 r., [...] grudnia 2012 r., [...] lutego 2013 r. i [...] kwietnia 2013 r. Prezes UKE zawiadomił uczestników postępowania o kolejnych terminach zakończenia postępowania – odpowiednio: do [...] sierpnia 2012 r., [...] października 2012 r., [...] grudnia 2012 r., [...] stycznia 2013 r., [...] kwietnia 2013 r. i [...] maja 2013 r. wskazując na skomplikowany charakter sprawy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. i pismem z dnia [...] maja 2013 r. zawiadomił strony o prawie do zapoznania się z aktami sprawy, robienia z nich odpisów i notatek i o prawie do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. skarżąca wezwała Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawie z ww. wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie żądając stwierdzenia, że miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie z tym, że w tym zakresie skargę cofnęła na rozprawie w dniu [...] listopada 2013 r. bo w dniu [...] maja 2013 r. Prezes UKE po rozpatrzeniu ww. wniosku wydał postanowienie, którym odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Zdaniem skarżącej działanie organu polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania nosi cechy rażącego naruszenia prawa zaś jedyną czynnością podjętą przez organ, a zmierzającą do merytorycznego załatwienia sprawy było wezwanie T. do ustosunkowania się do wniosku skarżącej. Z treści ww. postanowienia wynika przy tym, że sprawa nie była szczególnie skomplikowana skoro wyłącznie na podstawie wniosku skarżącej organ doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do wyjaśnienia wątpliwości co do treści ww. decyzji. Skarżąca podkreśliła, iż okoliczności, w jakich doszło do przewlekłości postępowania w świetle przywołanego przez nią orzecznictwa NSA wskazują na to, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o odrzucenie skargi w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych skargi wskazania uczestników postępowania i dołączenia odpowiedniej liczby odpisów skargi dla uczestników) bądź o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. Zdaniem organu w sprawie podejmowane były niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wnikliwego przeanalizowania wymagały kwestie przedstawione w piśmie T. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zbadania w szczególności wymagała kwestia modyfikacji wniosku T. w postępowaniu o sygn. [...] z [...] marca 2011 r. i [...] lipca 2011 r., a nadto, czy proponowany przez skarżącą sposób wyjaśnienia decyzji nie pokrywa się przedmiotowo z toczącymi się postępowaniami dotyczącymi zmiany decyzji z dnia [...] września 2012 r., czy toczyło się lub toczy postępowanie w przedmiocie zmiany oferty ramowej, bo niezbędne było zbadanie czy żądany sposób wyjaśnienia decyzji nie stanowi w istocie niedopuszczalnego sposobu jej zmiany oraz czy kwestia ta nie będzie przedmiotem rozstrzygnięcia w innym postępowaniu. Organ podniósł nadto, iż akta dotyczące postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] września 2010 r. są bardzo obszerne. Ustalenie wszystkich kwestii wiążących się z tą decyzją wymagało znacznego nakładu pracy i weryfikacji wszystkich okoliczności we wszystkich aspektach istotnych dla rozstrzygnięcia. Zdaniem organu opóźnienie rozpoznania sprawy spowodowane było również wnioskiem skarżącej z dnia [...] marca 2012 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym w zw. z jej wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. Organizacje przedsiębiorców nie wnosiły bowiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, w którym same złożyły wniosek o wyjaśnienie treści decyzji. Prezes UKE musiał zatem przeanalizować, czy skarżąca ma legitymację do złożenia wniosku, a przy tym wątpliwości budziło sformułowanie, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest nieaktualny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zw. p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Badając skargę wg. powyższych kryteriów Sąd uznał, iż w sprawie w ww. wniosku zachodzi zarzucana przez skarżącą przewlekłość postępowania przy czym ma ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Konsekwencją tej ogólnej ale jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego zasady jest przepis art. 35 k.p.a. Zgodnie z § 3 powołanego artykułu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Szybkość postępowania nie może jednak skutkować naruszeniem innych podstawowych zasad w szczególności nie może prowadzić do naruszenia obowiązku organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokładnego wyjaśnienia sprawy a w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Stąd też konieczność uwzględnienia w ocenie z punktu widzenia art. 149 § 1 p.p.s.a. wszelkich okoliczności, w jakich doszło do sytuacji skutkującej w przekonaniu skarżącego przewlekłością postępowania administracyjnego w sprawie z jego wniosku z dnia [...] marca 2012 r. Należy mieć przy tym na uwadze, iż chociaż powołany przepis nie definiuje pojęcia "przewlekłość postępowania" to jednak rozumienie tego pojęcia zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze przedmiotu jest jednolite i utrwalone. Nie ma bowiem wątpliwości co do tego, iż pod tym pojęciem należy rozumieć opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy tj. przewlekłość postępowania zachodzi wówczas, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do zakończenia postępowania i wydania stosownego rozstrzygnięcia (vide wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12, postanowienie NSA z 30 listopada 2010 r., sygn. II GPP 410/. Długi czas trwania postępowania sam w sobie nie może być utożsamiany z przewlekłością postępowania. Chodzi bowiem o to, że przyczyna stwierdzenia przewlekłości może być tylko nieuzasadniona zwłoka. Istotny jest zatem sposób prowadzenia postępowania i okoliczności, które doprowadziły do przedłużenia, ponad wyznaczone art. 35 k.p.a. terminy załatwienia sprawy. Podkreślić przy tym należy, iż nie chodzi tylko o intencjonalne celowe przedłużanie terminu załatwienia sprawy ale również o niesprawne, a nawet nieudolne działanie, którego skutkiem jest wydłużony termin, w którym rozstrzygnięcie zostaje podjęte. Należy zgodzić się z organem, który odwołując się do wyroku WSA w Łodzi z 7 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 2/12 podnosi, iż nie można przypisać organowi przewlekłego postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego tyle, że w rozpoznanej sprawie tego rodzaju okoliczności i sytuacja nie zachodzą. Wniosek o wyjaśnienie treści ww. decyzji został złożony w dniu [...] marca 2012 r. skarga została złożona [...] kwietnia 2013 r., zaś postanowienie kończące postępowanie w sprawie z ww. wniosku (z prawem złożenia wniosku w trybie art. 127 § 3 k.p.a.) zostało wydane [...] maja 2013 r. tj. po upływie ponad 14 miesięcy od złożenia wniosku (w dacie złożenia skargi był to okres niewiele krótszy bo ponad 13 miesięcy). Zdaniem organu podejmował on niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Jest to trafne stwierdzenie tylko w odniesieniu do pism z marca 2012 r., w których organ zawiadomił o wszczęciu postępowania, wezwał T. SA do przedstawienia wyjaśnień co do ww. wniosku, a skarżącą do wyjaśnienia wniosku z [...] marca 2012 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i siedmiokrotnego przedłużania (w kolejnych pismach) terminu załatwienia sprawy. Podkreślić przy tym należy, iż powyższe działania są jedynymi, jakie w sprawie zostały podjęte. Organ poza wezwaniem T. SA do zajęcia stanowiska nie prowadził w tym ponad 14-miesięcznym okresie prowadzenia postępowania żadnych czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku zaś T. SA udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie już [...] kwietnia 2012 r. tj. 12 miesięcy przed wydaniem rozstrzygnięcia w tej sprawie. Wprawdzie, co podnosi organ, akta postępowania zakończonego decyzją z [...] września 2010 r. są obszerne i taka też jest ww. decyzja ale ta okoliczność nie uzasadnia w żadnych razie tak wydłużonego w czasie, ze znacznym przekroczeniem terminów z art. 35 § 3 k.p.a. prowadzenia postępowania. Zakres analizy sprawy wskazywany w odpowiedzi na skargę jako przyczyna przedłużającego się postępowania jest zakresem podlegającym uwzględnieniu przy rozpoznawaniu tego rodzaju wniosku, a decyzja co oczywiste została wydana przez organ i była mu dobrze znana zarówno od strony merytorycznej, jak i formalnej tak zresztą jak inne akty i wnioski, o których mowa w odpowiedzi na skargę. Nie było zatem żadnego uzasadnienia, by organ będący organem wyspecjalizowanym przedłużał siedmiokrotnie termin załatwienia sprawy powołując się na skomplikowany charakter sprawy w sytuacji, gdy takiego charakteru zważywszy w szczególności na rodzaj wniosku i jego zakres sprawa nie miała. Potwierdzeniem powyższego jest wskazanie w odpowiedzi na skargę, że skarżąca zwróciła uwagę we wniosku, że problemem jest stosowanie przez T. przepisu części I, Rozdział 5 pkt 5.3 ppkt 5.3.6 ust. 1 oferty SOR w relacjach międzyoperatorskich, bo z wniosku wynika, że T. inaczej interpretuje postanowienia oferty SOR niż interpretuje je skarżąca, a rozbieżności w interpretacji postanowień oferty SOR między T. a stroną i członków Izby jest kwestią stosowania w relacjach międzyoperatorskich ww. decyzji i jako taki nie może zostać rozstrzygnięty przez Prezesa UKE w postępowaniu toczącym się w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Tak też stwierdzono w ww. postanowieniu, co uwzględniając pozostałą treść postanowienia wskazuje zdaniem skarżącego na to, iż wyłącznie na podstawie treści wniosku (a nie merytorycznych aspektów decyzji) organ uznał, iż brak jest podstaw do jego uwzględnienia i wyjaśnienia wątpliwości co do treści ww. decyzji. Dodać przy tym należy, iż wbrew przekonaniu organu nie można dopatrywać się uzasadnienia dla przedłużania postępowania w fakcie, iż skarżąca wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu (pouczona błędnie o tej możliwości przez organ), a w piśmie z [...] marca 2012 r. uznała ten wniosek za nieaktualny, bo w tej sytuacji były wątpliwości co do intencji wnioskodawcy i potrzeby wydania stosownych rozstrzygnięć w tej kwestii. Wątpliwości co do intencji były wobec jednoznacznego (zawartego w ww. piśmie) stwierdzenia nieuzasadnione, a gdyby organ widział potrzebę ich wyjaśnienia to wezwałby skarżącą do złożenia wyjaśnień czego nie uczynił zaś wątpliwości co do tego, czy i jakie podjąć rozstrzygnięcie w tej kwestii całkowicie niezrozumiałe, a na pewno nie wymagające 13-miesięcznego badania tej kwestii. Dodatkowo podnieść należy, na co zwrócił uwagę skarżący, a organ w tym zakresie jego twierdzeń nie podważa, iż postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] września 2010 r. trwało niespełna 6 miesięcy, a postępowanie w tej sprawie dwa razy dłużej. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania w ww. sprawie, a kilkunastokrotne przekroczenie zakreślonego art. 35 § 3 k.p.a. terminu załatwienia sprawy i w zw. z tym oczywistość bez żadnej wątpliwości naruszenia prawa, jego skala i rozmiar uzasadniają w świetle zaistniałego stanu rzeczy i utrwalonego w tym względzie orzecznictwa przyjęcie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 2 sentencji, w pkt 1 na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z cofnięciem skargi w części dot. zobowiązania organu do wydania postanowienia w sprawie z ww. wniosku zaś o kosztach orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a.