VI SAB/Wa 15/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntu oddala skargę W dniach [...] marca 2004r, [...] marca 2004r. i [...] kwietnia 2004r. M. M. złożył do WSA trzy kolejne skargi na bezczynność Wójta Gminy [...], przy czym drugą i trzecią skargę Sąd potraktował jako pisma procesowe uzupełniające skargę pierwszą, gdyż dotyczą one tej samej sprawy. Do wniesienia skargi doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W 2000r M. M. wraz z matką J. M. kupił działkę rolną nr [...] w K. Gmina [...]. Na działce tej zamierzał wybudować dom i rozpoczął starania o jej "odrolnienie". Starania te są dotychczas bezowocne, bowiem działka według planu zagospodarowania przestrzennego ma przeznaczenie rolnicze bez prawa zabudowy. Działki położone w pobliżu, jeszcze przed kupnem działki przez państwa M., zmieniły przeznaczenie i zostały zabudowane, natomiast działka skarżącego mimo, że jest położona przy drodze i ma doprowadzoną instalację energii elektrycznej, nadal jest działką rolną i nie można jej zabudować. Dnia [...] stycznia 2004r. pani M. złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na niezałatwienie w terminie sprawy "odrolnienia" działki. SKO w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...] zobowiązało Wójta Gminy [...] do załatwienia w terminie do [...] lutego 2004r. sprawy wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Pismem z dnia [...] stycznia 2004r. Wójt poinformował panią M., iż do oczekiwanego przez nią "odrolnienia" konieczna jest zmiana przeznaczenia gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego, które to prace obecnie będą wznowione. Następnie Wójt wystąpił do SKO z pismem z dnia [...] stycznia 2004r. o zmianę postanowienia z dnia [...] stycznia 2004r. gdyż do Wójta nie wpłynął w ogóle wniosek o wyłączenie działki nr [...] z produkcji rolnej, działka ta, z racji klasy gruntu, nie wymaga w ogóle wyłączenia z produkcji rolnej, natomiast dla jej zabudowy konieczna jest zmiana planu zagospodarowania przestrzennego i zmiana przeznaczenia gruntu w tym planie a pisma strony traktowane były jako wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Stronie chodzi właśnie o tę zmianę, zaś omyłkowo użyła błędnego określenia "wyłączenie z produkcji rolnej" i to spowodowało nieporozumienie i wadliwe postanowienie SKO. SKO wyjaśniło Wójtowi, że zadaniem organu jest wyjaśnienie intencji strony, nawet gdy użyje złych określeń lub skieruje pismo do organu niewłaściwego. Po takim wyjaśnieniu postanowieniem z dnia [...] marca 2004r. nr [...] Wójt przekazał sprawę "wyłączenia gruntów z produkcji rolnej" Staroście - wg właściwości. Na postanowienie to pan M. wniósł zażalenie, a [...] marca 2004r. wniósł skargę do WSA na bezczynność Wójta. W skardze tej oraz w kolejnych pismach do Sądu wyrażał niezadowolenie z pracy urzędników gminy oraz z faktu, że jego działka ciągle jest działką rolną, mimo posiadania wszelkich walorów działki budowlanej. W okresie oczekiwania na rozpoznanie skargi przez Sąd Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...] uchyliło postanowienie Wójta nr [...] o przekazaniu sprawy wyłączenia gruntów z produkcji rolnej Staroście i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. SKO wskazało na wadliwość postanowienia SKO z [...] stycznia 2004r. i wyjaśniło konieczną kolejność następujących po sobie procedur prowadzących do możliwości zabudowania działki rolnej. Wskazało, że pierwszym i niezbędnym krokiem jest zmiana przeznaczenia gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, a dopiero potem, gdy grunt tego wymaga, może nastąpić wyłączenie go z produkcji rolnej. W takim stanie faktycznym i prawnym skarżący popierali skargę na bezczynność Wójta. W odpowiedzi na skargę Wójt wnosił o jej odrzucenie lub oddalenie. Wyjaśnił, że obszar, na którym znajduje się działka nr [...], był objęty uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2002r. o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a skarżący złożył wówczas stosowny wniosek o dokonanie zmiany przeznaczenia działki. Do opracowania planu jednak nie doszło. Obecnie prace nad planem mają być wznowione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art.3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej zwana p.p.s.a. Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/ kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w następujących sprawach : 1/ decyzji administracyjnych; 2/ postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; 3/ postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4/ innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Cel, który skarżący chce osiągnąć tj. zmiana przeznaczenia gruntu realizowany jest w trybie, który nie należy do żadnej z wyżej wymienionych form prawnych, bowiem zmiana przeznaczenia gruntu ma miejsce w planie zagospodarowania przestrzennego a zmiana taka ma formę uchwały rady gminy, a brak takiej uchwały nie może być zaskarżony skargą na bezczynność. Jednak skarga w sprawie niniejszej jest skargą na niewykonanie postanowienia SKO z dnia [...] stycznia 2004r. i dlatego Sąd uznał ją, co do zasady, za dopuszczalną. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skarga na bezczynność służy stronie po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W sprawie niniejszej takim środkiem, podjętym w trybie art.37 § 1 KPA na drodze administracyjnej, było zażalenie na bezczynność Wójta wniesione do SKO dnia [...] stycznia 2004r. Rozpatrując to zażalenie SKO wydało postanowienie nakazujące Wójtowi załatwienie sprawy w określonym terminie. Niewykonanie przez Wójta postanowienia SKO z [...] stycznia 2004r. wywołało skargę niniejszą. Badając działania Wójta pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc nie uzasadniona. Intencją skarżącego jest uzyskanie prawa zabudowy kupionej przez niego działki rolnej. Zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80 z 2003r. poz. 717/ ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Opracowanie planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy i następuje w drodze uchwały rady gminy, nie zaś w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Skarżący nie może się więc domagać zmiany przeznaczenia jego działki w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Pierwszym krokiem na drodze prowadzącej do umożliwienia zabudowy działki jest zmiana przeznaczenia gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli gmina podejmuje na swoim terenie opracowywanie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, otwierają się wieloetapowe procedury, które umożliwiają właścicielom gruntów złożenie wniosków co do konkretnych działek a następnie podejmowanie stosownych kroków prawnych mających na celu doprowadzenie do oczekiwanych przez nich zmian. Zmiany te nie muszą nastąpić, bowiem to gmina jako gospodarz terenu decyduje o przeznaczeniu gruntów, nie zaś właściciele poszczególnych działek. Dopiero, gdy po wyczerpaniu wskazanych procedur, plan zostanie uchwalony i przeznaczenie działki zmienione, można, jeśli to konieczne, wnosić o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 121 z 2004r. poz.1266/. Jak wynika z informacji Wójta w sprawie skarżącego ta procedura, z uwagi na rodzaj gruntów, nie będzie konieczna. Jak wynika z powyższego domaganie się wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej było niepotrzebne i całkowicie przedwczesne, a pierwsza postanowienie SKO nakazujące dokonanie tego wyłączenia w określonym terminie było wadliwe. Skarga na bezczynność Wójta polegającą na niewykonaniu postanowienia SKO musiała więc zostać oddalona, bowiem wyłączenie z produkcji rolnej nie należy do kompetencji Wójta, co do spornej działki działanie takie nie będzie potrzebne, a przed zmianą przeznaczenia gruntu - jest niedopuszczalne. Domaganie się od Wójta dokonania zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego polega na nieporozumieniu, gdyż dokonanie takiej zmiany nie leży w jego kompetencjach a podjęcie właściwych działań przez gminę jest uwarunkowane wieloma okolicznościami w tym zgromadzeniem stosownych funduszy. Rzeczą Wójta było poinformować stronę dokładnie, a wobec ostrości konfliktu na piśmie, o kolejności czynności i procedurach, które mogą być wdrożone oraz o krokach, które strona będzie musiała podejmować aby osiągnąć swój cel. Zważywszy powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.