VI SAB/Wa 16/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Asesor WSA Andrzej Czarnecki Asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2005 r. sprawy ze skargi Z. A. na bezczynność Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 19 listopada 2004r.o wypłatę odsetek od nienależnie pobranej kary pieniężnej 1. zobowiązuje Komisję Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych w terminie dwóch miesięcy od otrzymania niniejszego wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku z dnia 19 listopada 2004r. 2. zasądza od Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych na rzecz Z. A. kwotę 100 /sto/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2005r. Z. A. wniósł skargę na bezczynność Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych w przedmiocie odmowy wydania decyzji w sprawie zwrotu odsetek od niesłusznie wymierzonej kary pieniężnej. Do jej wniesienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W czerwcu 2000r. Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń, którego funkcje, na mocy ustawy z dnia 1 marca 2002r. Zmiany w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz zmiany niektórych ustaw/ Dz.U. nr 25 z 2002r. poz. 253/ przejęła następnie Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, zwanej dalej Komisją, przeprowadził kontrolę w T. S.A. z siedzibą w [...]. Z. A. był wówczas wiceprezesem zarządu kontrolowanej spółki. W związku ze stwierdzonymi przez organ kontroli uchybieniami decyzją z dnia [...] lipca 2000r. Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń nałożył na Z. A. - wiceprezesa zarządu spółki karę pieniężną w wysokości 35.000zł i nakazał wpłacenie kary w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Jako podstawę prawną wymierzenia tej kary organ wskazał art. 83 ust.5 p.1 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej /Dz.U. nr 11 z 1996r. poz. 62 z późn. zmianami/ i § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 1998r. w sprawie zasad sporządzania kwartalnych i rocznych sprawozdań finansowych przedstawianych organowi nadzoru przez zakłady ubezpieczeń, formy tych sprawozdań oraz sposobu potwierdzenia przez zarząd zgodności tych sprawozdań ze stanem faktycznym /Dz.U. nr 166 z 1998r. poz. 1215 z późn. zmianami/. Wszyscy trzej prezesi spółki, w tym Z. A., złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a w wyniku tego ponownego rozpoznania Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń decyzją z dnia [...] sierpnia 2000r. utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2000r. o nałożeniu kary na Z. A. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 maja 2001r. sygn. akt III SA 2591/00 oddalił skargę na powyższą decyzję wskazując zasadność nałożonej kary. Od powyższego wyroku wniósł rewizję nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości wskazując, że treścią rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją było ukaranie Z. A., był więc on stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie został jednak zawiadomiony o wszczęciu postępowania i pozbawiono go możliwości aktywnego uczestnictwa w postępowaniu. To naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, zatem Sąd powinien uchylić decyzję administracyjną. Po rozpoznaniu rewizji nadzwyczajnej Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 7 marca 2003r. sygn. akt III RN 43/02 powołując się na wskazane wyżej argumenty uchylił zaskarżony wyrok NSA i przekazał sprawę NSA do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie NSA, stosując się do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego, wyrokiem z 19 listopada 2003r. sygn. akt III SA 1270/03 uchylił decyzję Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń z dnia [...] sierpnia 2000r. i zasądził od Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń na rzecz Z. A. 700 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wyjaśniła Komisja /następca prawny Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń/ powyższy wyrok NSA został jej doręczony 13 stycznia 2004r. Pismem z dnia [...] listopada 2004r. Z. A. zwrócił się do Komisji o natychmiastowe wykonanie wyroku NSA z 19 listopada 2003r. w zakresie zwrotu kosztów postępowania, zwrotu bezzasadnie pobranej kary oraz odsetek od nienależnie pobranej kary. Dnia 1 grudnia 2004r. Komisja przelała na rachunek Z. A. kwotę 35.000zł tytułem zwrotu kary i kwotę 700zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Odsetek nie zwróciła ani też nie wypowiedziała się w tej kwestii. Pismem z dnia [...] grudnia 2004r. Z. A. powołując się na art. 104, 107 i 111 k.p.a. wniósł o "wskazanie podstawy faktycznej i prawnej zajętego stanowiska oraz jego uzasadnienie". Pismem z dnia [...] grudnia 2004r. Komisja wyjaśniła, że "stan prawny regulujący prawną możliwość naliczania odsetek od kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o działalności ubezpieczeniowej wymusił na Komisji konieczność zasięgnięcia opinii organów administracji publicznej właściwych w sprawach stosowania ordynacji podatkowej". Komisja wskazała też, że po uzyskaniu opinii podejmie stosowne działania prawne oraz, że brak jest podstaw prawych i faktycznych uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 104 k.p.a. . Po upływie kolejnych trzech miesięcy pismem z dnia [...] marca 2005r. Z. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na "bezczynność Urzędu Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych w przedmiocie odmowy wydania decyzji w sprawie zwrotu odsetek od niesłusznie wymierzonej kary pieniężnej". W uzasadnieniu skargi wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2004r. organ powołując się na brak koniecznej opinii prawnej, odmówił wydania decyzji a taki sposób postępowania nie jest znany przepisom postępowania administracyjnego. Wskazał również, że konieczna opinia Ministra Finansów z dnia [...] września 2004r. [...] co do stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do kar nakładanych w nadzorze ubezpieczeniowym jest w posiadaniu organu. W bardzo obszernej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądów administracyjnych lub z uwagi na niedopuszczalność albo oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu tego stanowiska organ wskazał, że skarga może być wniesiona po wyczerpaniu wszystkich środków zaskarżenia i ten warunek w sprawie niniejszej został spełniony, gdyż Komisja jest centralnym organem administracji rządowej i nie ma nad nią organu wyższego stopnia, do którego można by wnieść stosowne zażalenie, zatem art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 z 2002r. poz. 1270/, dalej zwanej p.p.s.a., w przypadku skargi na bezczynność Komisji nie znajduje zastosowania. Jednak zdaniem organu kary pieniężne wymierzone w trybie art. 83 ust.5 cytowanej wyżej ustawy o działalności ubezpieczeniowej są karami w rozumieniu prawa karnego, nie są więc niepodatkowymi należnościami budżetu państwa w rozumieniu art. 2 § 1 p.1 Ordynacji podatkowej /ustawa z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa, Dz.U. nr 137 z 1997r. poz. 926 z późn. zmianami/, o których mowa w art. 3 p.8 Ordynacji podatkowej, a zatem nie mają do nich zastosowania przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Dalej dla uzasadnienia tego poglądu organ wywiódł, że źródłem obowiązku uiszczenia kary nie jest stosunek publicznoprawny, lecz określone zachowanie negatywnie ocenione przez ustawodawcę. Kara pieniężna nie jest należnością niepodatkową budżetu i nie można w oparciu o Ordynację podatkową ani w oparciu o inne przepisy prawa żądać wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy zwrotu odsetek. Zarzucana Komisji bezczynność nie podlega załatwieniu w trybie decyzji administracyjnej podlegającej kognicji sądu administracyjnego, zatem skarga na bezczynność powinna zostać odrzucona jako wniesiona w sprawie, o której nie traktuje art. 3 § 2 p.1-4 p.p.s.a. W tej sytuacji, zdaniem organu, badanie czy w ogóle zaistniała jakaś zwłoka, jest bezzasadne. Organ wskazał też, że zgodnie z art. 77 Ordynacji podatkowej zwrot nadpłaty jest uzasadniony po uchyleniu decyzji organu I instancji o nałożeniu kary, zaś w sprawie niniejszej NSA uchylił jedynie decyzję drugą - o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszej - nakładającej karę. Oznacza to, że decyzja pierwsza – o nałożeniu kary pieniężnej pozostaje nadal w obrocie prawnym, zatem brak podstaw do żądania zwrotu odsetek od kary pieniężnej. Brak obowiązku zwrotu kary z odsetkami powoduje brak obowiązku wydania decyzji administracyjnej o odmowie zwrotu odsetek. Na rozprawie w dniu 14 września 2005r. skarżący wskazał, że jego skarga jest skargą na bezczynność po wydaniu wyroku uchylającego i wniósł o nałożenie na organ grzywny za niewykonanie wyroku NSA z 19 listopada 2003r. oraz dokonanie sygnalizacji do Ministra Finansów o nieprawidłowościach w działaniu Komisji. Złożył plik korespondencji z Komisją już po wniesieniu skargi, w której organ wzywa go do sprecyzowania żądania i wyjaśnia, że nie wie czego domaga się skarżący, zaś skarżący wyjaśnia, że żąda przekazania odsetek i wydania decyzji w tej kwestii /pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2005r./ . Na rozprawie pełnomocnik organu potwierdził, że po wyroku NSA z 19 listopada 2003r. uchylającym decyzję z [...] sierpnia 2000r. /decyzja utrzymująca w mocy decyzję z [...] lipca 2000r. o nałożeniu kary/ organ nie wydał już żadnej decyzji, zatem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z [...] lipca 2000r. o nałożeniu kary i wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy dotychczas nie rozpoznany, zaś kara pieniężna, choć nie uchylona, została zwrócona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę m.in. decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi stosując przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej zwane p.p.s.a., Dz.U. nr 153 z 2002r. poz. 1270/. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 p.8 p.p.s.a., obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i orzeka w granicach danej sprawy. Badając w ten sposób sprawę objętą skargą Sąd stwierdził naruszenia prawa polegające na bezczynności organu, skarga jest więc uzasadniona. Przystępując do badania skargi Sąd rozważył najpierw czy wyczerpana została obowiązkowa procedura poprzedzająca wniesienie skargi na bezczynność przewidziana art. 37 k.p.a. . Zgodnie z art. 3 ust.1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 1 marca 2002r. o Zmianie w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej... Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych jest centralnym organem administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 ust.2 tej ustawy Komisja sprawuje nadzór nad działalnością ubezpieczeniową i wykonuje zadania należące wcześniej do Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń. Zgodnie z art. 203 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003r. Działalność ubezpieczeniowa /Dz.U. nr 124 z 2003r. p.1151/ postępowanie przed organem nadzoru toczy się w trybie k.p.a. , a zgodnie z art. 203 ust.2 ustawy od decyzji organu nadzoru przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Takie uregulowanie oznacza, że brak jest organu, do którego można by wnieść zażalenie na bezczynność organu w trybie art. 37 k.p.a. W tym stanie rzeczy należy uznać, że skierowanie dwukrotnie do Komisji wezwania o dokonanie czynności sprawia, że wyczerpana została procedura poprzedzająca skargę na bezczynność. Wobec zarzutu niedopuszczalności skargi podniesionego przez organ Sąd zważył co następuje. W ocenie Sądu materia, w której skarżący domaga się rozstrzygnięcia tj. odmowa wypłaty odsetek od nadpłaty jest materią decyzyjną. W wyroku z dnia 8 stycznia 2004r. /sygn. akt III S A 434/03/ WSA w Warszawie orzekł, że "Aczkolwiek w świetle art. 77 Ordynacji podatkowej oprocentowanie nadpłaty podatku powstaje z mocy samego prawa, w przypadkach wskazanych w tym przepisie, to jednak w przypadku sporu podatnika z organem podatkowym co do okresu naliczania nadpłaty kwestia ta podlega rozstrzygnięciu w drodze wydania decyzji podatkowej. W przeciwnym wypadku strona pozbawiona byłaby możliwości dochodzenia swoich racji". Tak właśnie jest w sprawie niniejszej, w której organ wyrażając pogląd, że skarżącemu odsetki nie należą się, a jednocześnie nie wydając w tej kwestii decyzji, pozbawia stronę możliwości dochodzenia swoich racji tj. zaskarżenia decyzji i kontroli sądowej. W ocenie Sądu odmowa wypłaty odsetek wymaga wydania decyzji, a zatem jest sprawą z art. 2 p.1 p.p.s.a., co oznacza, że niewydanie decyzji w terminach przewidzianych w k.p.a. pozwala na postawienie organowi zarzutu bezczynności, którego kontrola mieści się w granicach kompetencji sądu administracyjnego na podstawie art. 2 p.8 p.p.s.a. Jest niesporne, że organ po wezwaniu do wydania decyzji, przekazał skarżącemu tylko informację /pismo z dnia [...] grudnia 2004r./ o odmowie jej wydania, zatem skarżący był uprawniony do wniesienia skargi na bezczynność organu bez dodatkowych kroków prawnych a rozpatrzenie tej skargi należy do kompetencji sądu administracyjnego. Skarga jest więc dopuszczalna w świetle art. 58 § 1 p.1 i p.6 p.p.s.a. Badając merytoryczną zasadność skargi na bezczynność organu Sąd zważył, że zasadniczo bezczynnością jest niezałatwienie sprawy w przewidzianej prawem formie w terminach przewidzianych w k.p.a. . W sprawie niniejszej skarżący w swoim wniosku z dnia [...] listopada 2004r. domagał się "natychmiastowego wykonania wyroku NSA z 19 listopada 2000r. w zakresie wypłaty zasądzonych kosztów sądowych, zwrotu bezzasadnie pobranej kary" oraz naliczenia i wypłaty odsetek od nienależnie pobranej kary. Co do wszystkich tych żądań organ powinien wykazać aktywność w formach przewidzianych przepisami k.p.a. Organ zwrócił koszty oraz karę pieniężną i odmówił rozstrzygnięcia o odsetkach wyjaśniając, że nie jest pewne czy mogą one być naliczane i brak podstaw do wydania decyzji "na obecnym etapie sprawy". K.p.a. nie przewiduje możliwości, aby organ zamiast wydania odmownej decyzji udzielił stronie informacji, że wydanie decyzji pozytywnej jest nieuzasadnione. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ załatwia sprawę administracyjną w formie decyzji. Decyzja ta może przybrać formę odmowy żądaniu strony. Wówczas strona niezadowolona z decyzji może się od niej odwołać /złożyć wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy/ i następnie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Zastąpienie odmowy informacją o niezasadności wniosku jest niedochowaniem podstawowych procedur i stanowi bezczynność organu, dlatego skarga jest uzasadniona. W postanowieniu NSA z 13 lipca 1983r. /sygn. akt II SA 593/83 ONSA z 1983r. nr 1, poz. 59/ stwierdza się pismo organu informujące stronę o niemożliwości załatwienia sprawy jest uchyleniem się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty przez wydanie decyzji, co uzasadnia skargę na bezczynność. W sprawie niniejszej obszerne wywody zawarte w odpowiedzi na skargę dotyczące bezzasadności żądania odsetek powinny znaleźć swoje miejsce w decyzji o odmowie wypłaty odsetek. Ich prawidłowość podlegałaby wówczas stosownej weryfikacji i kontroli sądowoadministracyjnej. Decyzja jednak nie została wydana, zatem organ jest w bezczynności. Należy wskazać, że bezczynność organu dotyczy nie tylko decyzji w sprawie odsetek od nadpłaty. Wyrok NSA uchylił tylko drugą decyzję organu /z [...] sierpnia 2000r./ wydaną w wyniku wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy nałożenia kary. Po jej uchyleniu, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nałożenia kary pieniężnej pozostaje nierozpoznany i czeka na decyzję organu, zaś decyzja pierwsza /z [...] lipca 2000r./ o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej pozostaje w obrocie prawnym. Mimo takiego stanu, wymagającego rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ pozostaje w bezczynności prawie dwa lata po wyroku uchylającym decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji o ukaraniu. Dopiero uchylenie decyzji o ukaraniu i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego pozwoli na uznanie, że kara była nienależna i pozwoli na rozstrzygnięcie zarówno o zwrocie kary jak i zasadności żądania odsetek. W tej sytuacji niezrozumiały jest zwrot kary przed rozstrzygnięciem o decyzji z [...] lipca 2000r. Nie zmienia to jednak faktu, że rozstrzygnięcie nierozpoznanego dotychczas wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest obowiązkiem organu, a jego rozpoznanie otworzy drogę do rozstrzygnięcia o odsetkach od nadpłaty we właściwej formie prawnej. Kwestie oceny charakteru należności z tytułu kar pieniężnych w działalności ubezpieczeniowej, zasadności zastosowania do tych kar i ich zwrotu przepisów Działu III Ordynacji podatkowej oraz ustalenia czy należą się ukaranemu odsetki w razie zwrotu kary i w jakiej wysokości, które to kwestie organ tak szczegółowo zanalizował w odpowiedzi na skargę, powinny być przez organ wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji podjętej w kwestii wypłaty odsetek. W orzeczeniu z dnia 8 stycznia 2004r. /sygn. akt III SA 434/03, Lex 149169/ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że "w przypadku sporu podatnika z organem podatkowym co do okresu naliczania nadpłaty kwestia ta podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji. W przeciwnym wypadku strona pozbawiona byłaby możliwości dochodzenia swoich racji". Szczegółowe rozważanie zasadności żądania strony w odpowiedzi na skargę zamiast w uzasadnieniu decyzji, która powinna zostać podjęta nie likwiduje bezczynności organu, która ma miejsce w sprawie niniejszej. Wobec jednoznacznej treści wniosku o wypłatę odsetek Komisja jest zobowiązana do rozstrzygnięcia tej kwestii i wypłaty odsetek lub odmowy wypłaty w drodze decyzji administracyjnej po uprzednim doprowadzeniu sprawy nałożenia kary do takiego stanu prawnego, aby można rozstrzygnąć w kwestii odsetek. Sąd wydał rozstrzygnięcie zgodnie z treścią wniesionej skargi, która była skargą na bezczynność w sprawie odmowy wypłaty odsetek, nie zaś skargą na bezczynność po wyroku uchylającym. W sprawie niniejszej możliwe było wniesienie każdej z tych skarg i do strony należał wybór, z której możliwości skorzysta. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego wymaga zachowania stosownej formy pisma w postępowaniu sądowym i spełniać warunki przewidziane art. 57 § 1 p.p.s.a. Tylko skarga wniesiona przez skarżącego pismem z dnia [...] marca 2005r. spełnia te warunki. Oświadczenie skarżącego na rozprawie, że domaga się on również wykonania wyroku NSA z 19 listopada 2003r. i żąda ukarania organu grzywną w trybie art. 154 p.p.s.a. z powodu bezczynności po wyroku uchylającym nie spełnia w żaden sposób wymogów skargi na bezczynność po wyroku uchylającym i nie może wpłynąć na treść rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 149 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyznaczając organowi termin, który umożliwi doprowadzenie sprawy do stanu pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcie w kwestii odsetek. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.