VI SAB/Wa 16/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie zaniechania publikacji w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski" zarządzenia Prezesa Rady Ministrów postanowił: odrzucić skargę W dniu 14 stycznia 2008 r. H. złożyła skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie zaniechania publikacji w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski" zarządzenia Prezesa Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. [...]. Na uzasadnienie swojej skargi, strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 87 w związku z art. 93 ust. 1 Konstytucji RP zarządzenia Prezesa Rady Ministrów nie są źródłami powszechnie obowiązującego prawa, współkształtując ład prawny wyłącznie w odniesieniu do jednostek organizacyjnych podległych wydającemu je organowi. Stosownie zaś do art. 10 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity z 2007 r., Nr 68, poz. 449), zarządzenia Prezesa Rady Ministrów podlegają obligatoryjnej publikacji w dzienniki urzędowym "Monitor Polski". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie zaniechania publikacji w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski" zarządzenia Prezesa Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. [...]. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) – cytowana dalej jako "p.p.s.a." określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Dotyczy to sytuacji, w których organy administracji nie podejmują nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- komentarz J. P. Tarno Lexis Nexis Warszawa 2006, strona 36). Skarga na bezczynność organów przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a), w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tam gdzie wydawane są pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.) a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi. Uwzględniając skargę, zgodnie z art. art. 149 p.p.s.a, Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu lub czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa (vide: postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r. ONSA i WSA 2004/2/30). Na gruncie rozważanego stanu faktycznego stwierdzić należy, że opublikowanie zarządzenia przez Prezesa Rady Ministrów, nie jest żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 i 4a p.p.s.a., ponieważ nie jest decyzją ani postanowieniem wydawanym w postępowaniach wymienionych w pkt 1 – 3 i 4a. Dlatego też kluczową kwestią dla określenia możliwości poddania w/w aktu kontroli sądu administracyjnego pozostaje ustalenie czy można uznać bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie zaniechania publikacji w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski" zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, za określony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W doktrynie prezentowany jest pogląd, który Sąd podziela, że przedmiot skargi przewidzianej w powołanym artykule zakreślają następujące elementy: a) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., b) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) akt lub czynność musi mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) akt lub czynność musi być skierowane do indywidualnych podmiotów, e) akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc powinna ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. (Tadeusz Woś, Hanna Krysiak – Molczyk, Marta Romańska : Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, str. 59 – 60). Zdaniem Sądu opublikowanie przez Prezesa Rady Ministrów zarządzenie nie spełnia wszystkich powyższych przesłanek, a co za tym idzie nie może być uznane za akt lub czynność, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu czynność polegająca na ogłoszeniu, lub bezczynności w tym zakresie, aktu prawnego nie jest czynnością skierowaną do indywidualnego podmiotu. Adresat tego zarządzenia jest bowiem określony generalnie, a nie do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Przedmiotowe zarządzenie jest również skierowane do jednostek jemu podporządkowanych służbowo lub organizacyjnie. Na ten charakter zarządzenia zwróciła również uwagę w skardze strona skarżąca, bowiem wskazała, że zarządzenie Prezesa Rady Ministrów kształtuje ład prawny w odniesieniu do jednostek organizacyjnych podlegających wydającemu je organowi. Wskazać należy także, że przedmiotowe zarządzenie nie dotyczy również uprawnień lub obowiązków strony skarżącej wynikających z przepisów prawa, kryterium przedmiotowe omówione w pkt. f), istnieć bowiem musi ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem danego obowiązku a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z prawa. W ocenie Sądu sformułowanie "dotyczy" użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odnosi się jedynie do bezpośredniego i ścisłego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem bądź obowiązkiem. Dany akt lub czynność powinien ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi zatem istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnień (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (Tadeusz Woś, Hanna Krysiak – Molczyk, Marta Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, str. 61). Rozpatrując w tym kontekście przedmiotowe zarządzenie, nie mamy tutaj do czynienia z takimi zależnościami. Reasumując, skoro przedmiotowe zarządzenie nie znajduje odzwierciedlenia w zakresie regulacji art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., mając na względzie punkt 8 tego artykułu należy stwierdzić, że nie można uznać, że Prezes Rady Ministrów pozostał w bezczynności nie ogłaszając zarządzenia Prezesa Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. [...] w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski" W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż skarga, wniesiona na bezczynność Prezesa Rady Ministrów nie dotyczy aktu lub czynności objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego, mając zaś na uwadze, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Sąd orzekł jak w postanowieniu.