VI SAB/Wa 16/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie rozpoznania odwołania od wyniku egzaminu kwalifikacyjnego na kandydatów na inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącemu W. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z dnia 20 kwietnia 2010 r. W. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w sprawie odwołania od wyników egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Z akt sprawy wynika, iż skarżący W. D. w dniu [...] sierpnia 2009 r. przystąpił do pisemnego egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego organizowanego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Z przedmiotowego egzaminu został sporządzony protokół nr [...], w którym stwierdzono, iż skarżący złożył egzamin z wynikiem ogólnym negatywnym. W dniu [...]-[...] września 2009 r. skarżący złożył egzamin poprawkowy (część teoretyczną i część praktyczną). Sporządzony został protokół, w którym stwierdzono, iż skarżący złożył egzamin z wynikiem ogólnym negatywnym (informacja o wyniku egzaminu zawarta została w protokole nr [...]). W dniu 14 września 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na żądanie skarżącego, przesłał kopię dokumentacji z egzaminu przeprowadzonego w dniach [...] - [...] września 2009 r. Skarżący w dniu 16 września 2009 r. wniósł do Głównego Inspektora Transportu Drogowego odwołanie od wyników egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Pismem z dnia 25 września 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego poinformował skarżącego, iż nie ma podstaw prawnych umożliwiających rozpoznanie odwołania. Organ wskazał, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania praktyki dla kandydatów na inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego (Dz. U. z 2002 r. Nr 5, poz. 50 ze zm.) nie przewidują trybu odwoławczego od wyników egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Organ stwierdził ponadto, iż w niniejszej sprawie nie przysługuje skarżącemu przeprowadzenie drugiego egzaminu poprawkowego, gdyż jest on niedopuszczalny z mocy prawa. Pismem z dnia 8 października 2009 r. skarżący złożył zażalenie do Ministra Infrastruktury w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie. W dniu 19 października 2009 r. Ministerstwo Infrastruktury, działając w trybie art. 65 § 1 ustawy – Kodek postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przekazało według właściwości Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez ten organ celem zbadania sprawy i udzielenia zainteresowanemu odpowiedzi. W odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 8 października 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem nr [...] z dnia 27 października 2009 r. poinformował stronę, iż dla wyniku konkursu na inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczególnych warunków odbywania praktyki, sposobu organizacji kursów specjalistycznych i przeprowadzania egzaminów kwalifikacyjnych dla kandydatów na inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, nie przewidują formy decyzji administracyjnych dla stwierdzenia zaliczenia przez kandydata przedmiotowego egzaminu kwalifikacyjnego. Zatem, według organu, sytuacja taka skutkuje brakiem możliwości zaskarżenia tychże wyników. Organ stwierdził także, że protokołu z przeprowadzenia egzaminu kwalifikującego nie można zaliczyć do zewnętrznego władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o prawach lub obowiązkach prawnych konkretnych osób w indywidualnej sprawie. Niniejsze pismo zostało doręczone stronie w dniu 2 listopada 2009 r. W dniu 10 listopada 2009 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane "wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy" dotyczące pisma Ministerstwa Infrastruktury z dnia 19 października 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 134 i art. 144 k.p.a. - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Skarżący pismem z dnia 20 kwietnia 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w sprawie odwołania od wyników egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Wnosząc o zobowiązanie Głównego Inspektora Transportu Drogowego do wydania aktu administracyjnego w niniejszej sprawie w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego orzeczenia Sądu wraz z aktami sprawy, skarżący stwierdził, iż – wbrew stanowisku organu - od wyników przedmiotowych egzaminów kwalifikacyjnych przysługuje odwołanie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o odrzucenie skargi ze względu na jej niedopuszczalność. Skarżący w piśmie z dnia 26 kwietnia 2010 r. złożył oświadczenie o cofnięciu skargi na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w sprawie odwołania od wyników egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Jednocześnie skarżący wniósł o zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny zasadności każdej skargi Sąd ma obowiązek zbadać, czy przedstawiona mu sprawa należy do drogi sądowej, a więc czy mieści się w granicach objętych kontrolą sądową. Sąd administracyjny sprawuje bowiem sądową kontrolę działalności administracji publicznej tylko w granicach prawem określonych. W tej sytuacji, rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności obowiązany był zbadać, czy przedmiot skargi – w tym przypadku bezczynność organu – należy do właściwości sądów administracyjnych. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały określone wprost w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności organów administracji publicznej. Wyraźne określone w Konstytucji RP granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych znalazły swoje potwierdzenie w przepisach ustaw reformujących sądownictwo administracyjne, a więc ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także: p.p.s.a.), jak również ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zakres kontroli sądowej sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). Jak wynika z powyższego, skarga na bezczynność organów służy w ograniczonym zakresie i może być skutecznie wniesiona, gdy organ nie wydaje w terminach przewidzianych prawem aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a. (decyzji lub postanowień). Skarga na bezczynność służy także wtedy, gdy organ nie podejmuje innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Przed przystąpieniem do badania zasadności skargi na bezczynność Sąd musi rozważyć, czy aktywność organu, której domaga się skarżąca mieści się w granicach wyżej przedstawionych, bowiem zaskarżenie bezczynności organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Inaczej mówiąc, jeżeli organ jest zobligowany do wydania decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tego nie czyni - stronie służy skarga na bezczynność. W innych sprawach skarga na bezczynność nie służy, co oznacza, że droga sądowa jest niedopuszczalna (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ postanowienie z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II GSK 340/08). W sprawie niniejszej skarga dotyczy bezczynności organu – Głównego Inspektora Transportu Drogowego w sprawie odwołania od wyników egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Szczegółowe warunki przeprowadzania egzaminów kwalifikacyjnych dla kandydatów na inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania praktyki, sposobu organizacji kursów specjalistycznych i przeprowadzania egzaminów kwalifikacyjnych dla kandydatów na inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego (Dz. U. z 2002 r. Nr 5 poz. 50 ze zm.). Jak stanowi § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia, egzamin przeprowadza komisja egzaminacyjna powołana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia zakończenia kursu specjalistycznego. Egzamin ten składa się z dwóch części: 1) egzaminu pisemnego, przeprowadzanego w formie testu, zawierającego zbiór pytań i odpowiedzi wielokrotnego wyboru, mającego na celu sprawdzenie wiedzy kandydata, oraz 2) egzaminu praktycznego, mającego na celu sprawdzenie umiejętności przeprowadzenia kontroli oraz zachowania się kandydata w czasie wykonywania czynności kontrolnych (§ 9 ust. 1). Egzamin praktyczny uważa się za zdany w przypadku uzyskania przez kandydata pozytywnej oceny, wyrażonej przez większość członków komisji egzaminacyjnej (§ 9 ust. 6). Egzamin uważa się za zdany w przypadku zdania przez kandydata zarówno egzaminu pisemnego, jak i egzaminu praktycznego (§ 9 ust. 7). Jak stanowi § 10 ust. 1 rozporządzenia, warunkiem dopuszczenia kandydata do egzaminu praktycznego jest zdany egzamin pisemny. Zgodnie z § 10 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w przypadku złożenia egzaminu z wynikiem negatywnym, kandydatowi przysługuje prawo do jednego egzaminu poprawkowego, odpowiednio z całości lub części egzaminu. W niniejszej sprawie, z uwagi na skorzystanie z prawa do egzaminu poprawkowego w związku z uzyskanym negatywnym wynikiem z części teoretycznej, skarżący W. D. wyczerpał przysługujące mu prawo do jednego egzaminu poprawkowego, odpowiednio z całości lub części egzaminu, o którym mowa w powoływanym § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Stosownie do treści § 11 ust. 3 rozporządzenia, z przeprowadzonego egzaminu komisja sporządza protokół według wzoru stanowiącego załącznik do powoływanego rozporządzenia. Reasumując należy stwierdzić, iż – jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę - w związku z egzaminem kwalifikacyjnym dla kandydatów na inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, nie jest wydawana ani decyzja administracyjna, ani też postanowienie, a jedynie sporządzany jest protokół egzaminacyjny. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków odbywania praktyki, sposobu organizacji kursów specjalistycznych i przeprowadzania egzaminów kwalifikacyjnych dla kandydatów na inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego nie przewidują formy decyzji administracyjnej lub postanowienia dla stwierdzenia zaliczenia przez kandydata egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Przepisy powołanego aktu normatywnego nie przyznają również żadnemu organowi kompetencji do wydania takiego aktu, a zatem sprawa niniejsza nie mieści się w granicach art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Jako że czynność, której podjęcia domaga się skarżący (rozpatrzenie odwołania od wyników egzaminu kwalifikacyjnego), nie jest żadnym z aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a., kluczową kwestią, dla określenia możliwości poddania niedziałania organu kontroli sądu administracyjnego pozostaje ustalenie, czy żądana aktywność organu mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czy stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W literaturze podnosi się (vide: m.in. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004 r., s. 21 - 24, oraz T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa, 2008 r., s. 59- 61), że akty lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Mając na uwadze wymogi powyższe uznać należy, że rozstrzygnięcie odwołania skarżącego od wyników egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego nie wymaga podjęcia żadnego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, bowiem nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy działanie Głównego Inspektora Transportu Drogowego polegające na wysłaniu do skarżącego pisma wyjaśniającego z dnia 25 września 2009 r., a następnie z dnia 27 października 2009 r., iż brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia spornego odwołania od wyników egzaminu, a nawet brak jakiegokolwiek działania w zakresie złożonego przez stronę odwołania i nieudzielenie jakiejkolwiek informacji, nie podlegają w ogóle kontroli sądowej. Brak aktywności organu polegający na niepodjęciu żadnych działań, co do złożonego przez stronę skarżącą odwołania od wyników egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego nie jest więc bezczynnością, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i nie podlega kontroli sądowej. Skoro niedziałanie organu nie podlegało kontroli sądowej, droga sądowa w niniejszej sprawie była niedopuszczalna. Zatem skarga na bezczynność, polegającą na niepodjęciu przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego aktu lub innej czynności w wyniku złożonego odwołania od wskazanych powyżej wyników egzaminu kwalifikacyjnego, ulegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Należy zgodzić się z organem, iż postępowanie w sprawie egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" komisji egzaminacyjnej nie mieści się w zakresie jakichkolwiek aktów o charakterze publicznoprawnym. Niewątpliwie dla wyniku przedmiotowego egzaminu kwalifikacyjnego, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 stycznia 2002 r. w sprawie szczególnych warunków odbywania praktyki, sposobu organizacji kursów specjalistycznych i przeprowadzania egzaminów kwalifikacyjnych dla kandydatów na inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, nie przewidują formy decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dla stwierdzenia zaliczenia lub niezaliczenia przez kandydata przedmiotowego egzaminu kwalifikacyjnego. Należy zatem stwierdzić, iż sytuacja taka skutkuje brakiem możliwości zaskarżenia tychże wyników. Zdaniem Sądu, protokołu z przeprowadzenia egzaminu kwalifikującego nie można zaliczyć do zewnętrznego władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o prawach lub obowiązkach prawnych konkretnych osób w indywidualnej sprawie. W związku z powyższym żądanie zobowiązania Głównego Inspektora Transportu Drogowego do wydania aktu lub podjęcia innej czynności z zakresu administracji publicznej rozstrzygającej odwołanie skarżącego od wyników egzaminu - jest niedopuszczalne. Ustosunkowując się do pisma procesowego skarżącego z dnia 26 kwietnia 2010 r., zawierającego oświadczenie strony o cofnięciu skargi, należy stwierdzić, iż cofnięcie skargi nie może wchodzić w grę, jeśli z powodu braku innych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, skarga podlega odrzuceniu. Zatem cofnięcie skargi może dotyczyć wyłącznie skargi, która wniesiona została w sprawie podlegającej kognicji sądu administracyjnego. Mając na uwadze fakt, iż w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, należy uznać, iż cofnięcie skargi nie wywołało żadnych skutków procesowych. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia, działając w tym zakresie w oparciu o przepisy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Rozstrzygając o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 (sto) złotych, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.