VI SAB/Wa 162/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. N. na bezczynność Polskiego Związku Rugby w zakresie rozpoznania odwołania od nałożonej kary dyscyplinarnej p o s t a n a w i a: - odrzucić skargę - Pismem z dnia 2 lipca 2013 r. A. N. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę o stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez zarząd i prezesa Polskiego Związku Rugby (dalej także: "PZR" lub "Związek") przy rozpoznawaniu odwołania strony skarżącej od kary dyscyplinarnej zawieszenia w prawach zawodnika. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt VI KO 247/13, a następnie przesłana do Polskiego Związku Rugby, celem zajęcia przez Związek stanowiska w sprawie wniesionej skargi oraz nadesłania kompletnych akt sprawy. Pismem z dnia 13 sierpnia 2013 r. Polski Związek Rugby przesłał do Sądu uchwałę nr [...] Zarządu PZR z dnia [...] sierpnia 2013 r., którą Zarząd Związku - działając na podstawie § 25 Statutu Polskiego Związku Rugby - uchylił uchwałę PZR nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary dyscyplinarnej i umorzył toczące się wobec skarżącego postępowanie dyscyplinarne. Pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r. Polski Związek Rugby nadesłał oryginał skargi wraz z plikiem dokumentów dotyczących sprawy. Jednocześnie Polski Związek Rugby wystąpił do Sądu z wnioskiem o przedłużenie terminu na pełne wykonanie zobowiązania Sądu poprzez zakreślenie dodatkowego 21-dniowego terminu do wykonania zaleceń Sądu. Z przedłożonej do Sądu skargi wynika, iż skarżący A. N. wniósł o wyznaczenie Zarządowi Polskiego Związku Rugby terminu na załatwienie sprawy, o wskazanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez podstawy prawnej albo z naruszeniem prawa oraz o wymierzenie Prezesowi Polskiego Związku Rugby grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zarządzeniem z dnia 29 listopada 2013 r. Polski Związek Rugby został ponownie wezwany przez Sąd do uzupełnienia akt sprawy. W dniu 20 grudnia 2013 r. wpłynęła do WSA w Warszawie odpowiedź PZR na skargę wraz z plikiem dokumentów dotyczących niniejszej sprawy. Z przedłożonych do Sądu dokumentów wynika, iż pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. PZR poinformował skarżącego, że w dniu [...] grudnia 2012 r. Zarząd Zawiązku podjął decyzję o zwieszeniu go w prawach zawodnika. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżący próbował ustalić, jaka jest podstawa prawna i treść uchwały, ale nie uzyskał na nie żadnej odpowiedzi. W konsekwencji w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. skarżący złożył od pisma PZR z dnia [...] grudnia 2012 r. odwołanie, zarzucając w uzasadnieniu, iż - w jego ocenie - podjęta decyzja o zawieszeniu go w prawach zawodnika była arbitralną decyzją Zarządu PZR. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. strona skarżąca złożyła wniosek o doręczenie orzeczenia Zarządu PZR z dnia [...] grudnia 2012 r. wydanego w sprawie zawieszenia skarżącego w prawach zawodnika na okres 12 miesięcy. Ustosunkowując się do powyższego wezwania strony skarżącej, Polski Zarząd Rugby pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], wyjaśnił skarżącemu, że decyzja o zawieszeniu go w prawach zawodnika została skutecznie przekazana zainteresowanemu, a wobec wystąpienia z dnia [...] lutego 2013 r. władze PZR zajmą stanowisko na najbliższym posiedzeniu. Skarżący zarzucił w złożonej do Sądu skardze, że bezczynność PZR narusza jego uzasadniony interes, albowiem od 7 miesięcy (do dnia złożenia skargi) nie uzyskał wyjaśnienia, na jakiej podstawie prawnej została wydana decyzja o zawieszeniu go w prawach zawodnika na okres 12 miesięcy. Skarżący podniósł ponadto, że Regulamin dyscyplinarny PZR nie przewiduje kary w postaci zawieszenia zawodnika. Regulamin ten - w ocenie skarżącego - nie przewiduje możliwości orzekania kary dyscyplinarnej wobec zawodnika przez zarząd PZR. Ponadto skarżący zarzucił, że organem właściwym do podejmowania orzeczeń w tym zakresie jest Komisja Gier i Dyscypliny PZR, a właściwą karą jest dyskwalifikacja. Strona skarżąca wyjaśniła, że od chwili zawieszenia nie ma prawa gry w rugby, przez co ma ograniczone możliwości rozwoju sportowego oraz ponosi wymierne szkody finansowe, które szacuje na kwotę 50.000 złotych. W ocenie skarżącego, WSA w Warszawie jest sądem właściwym do orzekania w tej sprawie, ponieważ Polski Związek Rugby jest podmiotem wykonującym zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym w związku z realizacją celów statutowych finansowanych z dotacji Ministra Sportu oraz innych podmiotów publicznych, zaś członkowie Zarządu PZR mieszczą się w definicji funkcjonariusza publicznego zawartej w art. 115 § 13 pkt 4 lub 5 kodeksu karnego, jako osoby działające w zakresie wydawania decyzji administracyjnych. Reasumując, skarżący stwierdził, że orzeczenie w sprawie zawieszenia w prawach zawodnika na okres 12 miesięcy jest orzeczeniem organu dyscyplinarnego działającego na podstawie regulaminu dyscyplinarnego, który powinien być uchwalony na podstawie art. 9 ust. 4 ustawy o sporcie. Skarżący podkreślił, że orzeczenia zarządu związku sportowego mają charakter orzeczeń administracyjnych. W odpowiedzi na skargę z dnia 19 grudnia 2013 r. Polski Związek Rugby wniósł o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej, wskazując w uzasadnieniu, iż orzeczenia dyscyplinarne wydawane przez Polski Związek Rugby nie mają charakteru decyzji administracyjnych, a zatem nie podlegają właściwości sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot, a także, gdy spełnia ona stosowne wymogi formalne i zostanie wniesiona w terminie. Stwierdzenie przez Sąd braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy w związku z treścią przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., bezczynność w zakresie rozpoznania odwołania w przedmiocie nałożenia kary dyscyplinarnej przez Polski Związek Rugby podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że sądy administracyjne działają wyłącznie w granicach - określonej przez przepisy art. 3, art. 4 oraz art. 5 p.p.s.a. - właściwości rzeczowej, co oznacza, iż kognicja tych sądów obejmuje tylko orzekanie w sprawach, które w/w przepisami zostały objęte. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne rozstrzygają również spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne miedzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.). Natomiast nie są właściwe w sprawach określonych w art. 5 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Pod pojęciem sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w przepisie art. 3 p.p.s.a. oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. W szczególności nie jest właściwy do rozpoznania spraw uregulowanych szczegółowo w ustawie o sporcie. Przez działalność administracji publicznej rozumie się realizację przez organy administracji publicznej zwierzchniej władzy (imperium) przysługującej państwu. Organem państwowym jest wyodrębniona organizacyjnie część aparatu państwowego powołana do wykonywania określonych przez prawo zadań państwa przy zastosowaniu środków (form) wynikających z przysługujących państwu zwierzchniej władzy (imperium) (por. m. in. T. Woś /w:/ T. Woś (red), Postępowanie sądowoadministracyjne, s. 46; podobnie: J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2006, s. 98-103). Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając na względzie powyższe, na wstępie wyjaśnić należy, czy Polski Związek Rugby, jako polski związek sportowy, prowadzi działalność w ramach administracji publicznej, a zatem czy jest organem administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, pod pojęciem organu administracji publicznej rozumie się: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a. Podmioty wskazane powyżej są zobowiązane do działania w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2010 r. Nr 127, poz. 857 ze zm.), stanowi, że związek sportowy działa w formie stowarzyszenia lub związku stowarzyszeń. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 7 ustawy o sporcie, polski związek sportowy jest osobą prawną działającą w formie prawnej stowarzyszenia lub związku stowarzyszeń (art. 6 ust. 2 cyt. ustawy), utworzoną przez związek sportowy. Polskiemu związkowi sportowemu ustawodawca przyznał szczególne uprawnienia, w tym o charakterze wyłącznym (art. 13-15 cyt. ustawy). Jak stanowi przepis art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o sporcie, polski związek sportowy ma wyłączne prawo do ustanawiania i realizacji reguł sportowych, organizacyjnych i dyscyplinarnych we współzawodnictwie sportowym organizowanym przez związek. Ponadto, należy wyraźnie wskazać, że związek sportowy jest dobrowolną i samorządną organizacją sportową działającą w oparciu o zrzeszonych w niej członków. Zasady funkcjonowania związków sportowych reguluje ustawa o sporcie, a w sprawach w niej nieuregulowanych do związków tych zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (vide: art. 7 ust. 3 ustawy o sporcie). Zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że Polski Związek Rugby nie jest organem administracji publicznej, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem akty i czynności podejmowane przez Związek, w tym orzeczenia dyscyplinarne, nie mieszczą się w zakresie aktów i czynności, o których mowa w art. 3 p.p.s.a. Czynności, czy też akty podejmowane przez Polski Związek Rugby, w tym dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej zawodników, nie mają charakteru decyzji, czy też postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., a także nie należą do innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które: - nie maja charakteru decyzji lub postanowienia, bowiem te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 1 pkt 1-2 p.p.s.a., - są podejmowane w sprawach indywidualnych, - muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, a także - dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1756/06). W ocenie Sądu, orzeczenia dyscyplinarne wydawane przez Polski Związek Rugby nie można zaliczyć do wskazanych powyżej aktów lub czynności, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, wskazana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a (por. J. Drachal, M. Jagielska, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 2 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 79 i powołana tam literatura). Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że brak jest kognicji sądu administracyjnego w przedmiocie skargi wniesionej na bezczynność Polskiego Związku Rugby w sprawie dotyczącej rozpatrzenia środka zaskarżenia wniesionego przez zawodnika od orzeczenia dyscyplinarnego. Zdaniem Sądu, należy zauważyć, że prawa i obowiązki członków związków sportowych wynikają ze statutów tych związków, a więc wewnętrznych uregulowań związkowych. Tym samym, kwestionowana przez skarżącego bezczynność w zakresie toczącego się postępowania dyscyplinarnego nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisów art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a - orzekł, jak w sentencji postanowienia.