VI SAB/Wa 168/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. J. na bezczynność Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie wyjaśniające w sprawie nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez skarżącego R. J. jako rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w terminie 30 (trzydziestu) dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. zasądza od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego R. J. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] września 2013 r. Pan R. J. (nazywany dalej "Skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz przewlekłość prowadzonego przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej (nazywanego dalej "KGPSP") postępowania podjętego z urzędu w przedmiocie nieprawidłowości popełnionych przez Skarżącego, jako rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, przy uzgadnianiu projektu budowlanego budynku Hotelu "J." położonego w W. przy ul. S. [...] oraz projektu budowlanego pt.: "[...]" w O. przy ul. K. [...]. Skarga została wniesiona w związku z następującymi okolicznościami faktycznymi: KGPSP powiadomił Skarżącego o wszczęciu ww. postępowania, pismem z [...] kwietnia 2013 r. KGPSP wskazał, że postępowanie w zakresie projektu budowlanego budynku Hotelu "J." położonego w W., prowadzone jest w związku z otrzymanym prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylającym decyzje KGPSP dotyczące skierowania Skarżącego na powtórny egzamin w zakresie oceny przygotowania zawodowego kandydatów do sprawowania funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Sąd uchylił te decyzje ze względu na uchybienia w zakresie prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego, dotyczącego nieprawidłowości w sprawowaniu przez Skarżącego funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych przy uzgodnieniu projektu budowlanego budynku Hotelu "J." w W. Postępowanie natomiast w zakresie projektu budowlanego pt.: "[...]" w O., jak wskazał KGPSP w przywołanym piśmie, jest prowadzone w związku z zawiadomieniem z [...] stycznia 2012 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o nieprawidłowości popełnionych przez Skarżącego przy uzgadnianiu tego projektu. Skarżący pismem z [...] kwietnia 2013 r. wniósł m.in. o podanie przez organ podstawy prawnej działania polegającego na ponownym sprawdzeniu ww. projektów, oraz wskazanie wyroku Sądu, na który powołał się organ, ponieważ z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 969/11, w którym sąd uwzględnił skargę kasacyjną Skarżącego, oraz z wydanego w związku z tym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1691/12, nie wynika zalecenie dla organu przeprowadzenia ponownie postępowania sprawdzającego. Skarżący ponadto wskazał, że z pisma organu nie wynika w jakim trybie prowadzone jest postępowanie wobec niego. Skarżący uznał działania organu za dyskryminujące oraz szykanujące Jego osobę. W związku z brakiem odpowiedzi na pismo z [...] kwietnia 2013 r. Skarżący pismem z [...] maja 2013 r. wniósł ponaglenie, upatrując zwłoki w udzieleniu żądanych wyjaśnień w nieprawidłowym wykonywaniu czynności przez osobę prowadzącą postępowanie. Organ ustosunkował się do pism Skarżącego pismem z [...] maja 2013 r. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1691/12, wskazał, że wynika z niego, iż postępowania prowadzone w ramach nadzoru nad działalnością rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych KGPSP rozdziela się na dwa etapy, tzn. postępowanie wyjaśniające, prowadzone w trybie z § 13 ust. 7a i 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania, projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. Nr 121, poz. 1137 i z 2009 r. Nr 119, poz. 998), które nie jest postępowaniem administracyjnym, oraz postępowanie administracyjne w trybie § 14 ust. 1-3 ww. rozporządzenia, wszczynane w zależności od wyników czynności podjętych w postępowaniu wyjaśniającym. Organ zaznaczył, że postępowanie prowadzone w zakresie obu projektów budowlanych znajduje się na etapie postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie § 13 ust. 7a i 8 cytowanego rozporządzenia, co oznacza, że nie toczy się wobec Skarżącego postępowanie administracyjne. Organ wskazał, że rozpoczęcie działań od etapu postępowania wyjaśniającego ma jedynie na celu dochowanie szczególnej staranności i pogłębianie zaufania do organów administracji publicznej. Nie znajdują zatem podstaw twierdzenia Skarżącego o dyskryminowaniu oraz szykanowaniu Jego osoby. Pismem z [...] września 2013 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz przewlekłość prowadzonego przez KGPSP postępowania w przedmiocie wyjaśnienia nieprawidłowości popełnionych przez Skarżącego przy uzgadnianiu spornych projektów budowlanych. Skarżący podniósł, że przyjmując w sprawie 24 kwietnia 2013 r. jako pierwszy dzień biegu terminu, to w świetle art. 35 § 3 k.p.a. postępowanie wyjaśniające powinno zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem nie później niż 24 czerwca 2013 r. Do dnia wniesienia skargi postępowanie wyjaśniające nie zostało zakończone. Skarżący podał, że [...] lipca 2013 r. wniósł zażalenie do organu wyższego stopnia w stosunku do KGPSP – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który nie podzielił podniesionych w nim zarzutów. Minister niezasadnie, według Skarżącego uznał, że w sprawie nie miało miejsca przewlekłe prowadzenie postępowania, a co za tym idzie przekroczenie terminów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Jako sprzeczne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 969/11, Skarżący uznał stwierdzenie Ministra, że prowadzone przez KGPSP postępowanie wyjaśniające nie jest sprawą administracyjną, co wyklucza stosowanie przepisów k.p.a. Skarżący podniósł, że we wspomnianym wyroku Sąd przesądził, że z regulacji zawartych w § 13 ust. 7a i ust. 8 oraz w § 14 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2003 r. wynika, że postępowanie prowadzone w trybie § 14 tegoż rozporządzenia jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. Takiego charakteru nie mają czynności podejmowane przez właściwe podmioty w oparciu o § 13 ust 7a i 8 rozporządzenia. Tak wyartykułowane stanowisko Sądu, według Skarżącego, jednoznacznie stwierdza, że zarówno czynności podjęte w trybie § 13 jak i § 14 mają charakter spraw administracyjnych, lecz postępowanie w trybie § 14 stanowi odrębne postępowanie administracyjne o charakterze postępowania procesowego. W uzasadnieniu skargi Skarżący zarzucił nierespektowanie przez organ wyroku Sądu wydanego w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1691/12, który uchylił bezprawne decyzje. Niedopuszczalne jest zatem ponowne prowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy zebrane uprzednio dowody były przedmiotem oceny Sądu. Postępowanie organu godzi w powagę rzeczy osądzonej. Zdaniem Skarżącego podjęta przez organ decyzja o ponownym prowadzeniu postępowania wyjaśniającego dowodzi niezbicie, że pierwotne czynności wyjaśniające zostały przez przeprowadzone niesumiennie i połowicznie, w oparciu o wyrywkowe dowody a nawet fragmentaryczną dokumentację projektową. Dowodzi tego żądanie skierowane do komendanta wojewódzkiego dostarczenia pełnej dokumentacji budowlanej budynku Hotelu " J. ". W odpowiedzi na skargą KGPSP wniósł o jej oddalenie w całości. Organ powtórzył swoją argumentację z wcześniejszego etapu postępowania. Podkreślił, że wobec Skarżącego nie toczy się postępowanie administracyjne lecz postępowanie wyjaśniające w trybie § 13 ust. 7a i 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r., co jest Jego zdaniem zgodne ze wskazówkami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w uzasadnieniu wyroku z 23 października 2012 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1691/12. Jednocześnie organ poinformował w odpowiedzi na skargę, iż w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego wystąpił [...] kwietnia 2013 r. do Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w W. z prośbą o przesłanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kompletnych kopii projektów rozbudowy budynku zamieszkania zbiorowego Hotel J. [...].[...] Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w W. wystąpił o powyższe projekty budowlane do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w W. Prezydent W. jednak, postanowieniem znak [...] z [...] lipca 2013 r. odmówił Komendzie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w W. udostępnienia i wykonania kserokopii projektów budowlanych ww. budynku. W związku z powyższym [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, za pośrednictwem Prezydenta W., wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia przez Wojewodę [...]. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że przewidywany termin zakończenia postępowania został wydłużony do dnia [...] listopada 2013 r. Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę powyższe, nie można mówić o bezczynności organu w załatwieniu Sprawy podjętej z urzędu, ani o przekroczeniu terminów określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), które będą obowiązywały organ dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego. Ponadto organ w odpowiedzi na skargę zasugerował, że Skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu nie wyczerpał środków zaskarżenia, o których mowa w art. 37 k.p.a. Z sugestii tej jednak pełnomocnik organu wycofał się podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym 19 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Punktem wyjścia analizy niniejszej sprawy, jest rozstrzygnięcie czy toczące się postępowanie przed KGPSP w sprawie dotyczącej Skarżącego, jest postępowaniem administracyjnym, czy też innym postępowaniem nie podlegającym reżimowi prawnemu k.p.a. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania, projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, nadzór nad działalnością rzeczoznawców sprawuje Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej przy pomocy komendantów wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej. Bezpośrednio Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, jak stanowi ust. 3 tego przepisu sprawuje nadzór nad rzeczoznawcami zajmującymi stanowisko komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej oraz nad rzeczoznawcami zatrudnionymi w Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej. Zakres tego nadzoru reguluje ust. 2 omawianego przepisu i obejmuje on: 1) uzgadnianie przez rzeczoznawców projektów budowlanych obiektów zlokalizowanych na terenie województwa; 2) wywiązywanie się przez rzeczoznawców z obowiązków, o których mowa w § 7 ust. 1 i 3, w odniesieniu do rzeczoznawców zamieszkałych na terenie województwa; 3) wykonywanie przez rzeczoznawców ekspertyz technicznych, o których mowa w § 16 ust. 1. Z § 13 ust. 7a omawianego rozporządzenia, przywoływanego przez organ w niniejszej sprawie wynika, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej i komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, w ramach sprawowanego nadzoru, mogą żądać od rzeczoznawcy wyjaśnień w zakresie, o którym mowa w ust. 2, których rzeczoznawca udziela w terminie 14 dni od dnia otrzymania żądania. Z przywoływanego przez organ w niniejszej sprawie § 13 ust. 8 omawianego rozporządzenia, wynika natomiast, że Komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej powiadamia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej o stwierdzeniu nieprawidłowości w działalności rzeczoznawcy, w zakresie określonym w ust. 2 i 4. Z analizy powyższych unormowań wynika, że odnoszą się one do trybu nadzoru nad rzeczoznawcami do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Trudno jest jednak na ich podstawie jednoznacznie określić jaki zakres czynności organów sprawujących ten nadzór mieści się w granicach ewentualnego postępowania nadzorczego. Poza możliwością żądania od rzeczoznawcy wyjaśnień, uregulowaną w § 13 ust. 7a rozporządzenia, brak jest w tej materii szczegółowej regulacji. Zdaniem Sądu, można jednak na podstawie § 13 ust. 8 omawianego rozporządzenia stwierdzić, że przedmiotowy tryb nadzoru, wykonywanego przez komendantów wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej, kończy się z chwilą powiadomienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o stwierdzeniu nieprawidłowości w działalności rzeczoznawcy. W ocenie Sądu, dalsze czynności podejmowane przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, w związku z dokonanym powiadomieniem przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, o stwierdzeniu nieprawidłowości w działalności rzeczoznawcy, nie mieszczą się w granicach trybu wynikającego z § 13 rozporządzenia. Ponieważ przepisy o ochronie przeciwpożarowej nie regulują innej procedury, czynności te jeżeli są związane z postępowaniem, które może się zakończyć władczym rozstrzygnięciem wobec rzeczoznawcy, powinny odpowiadać wymogom procedury administracyjnej k.p.a. W niniejszej sprawie KGPSP wyjaśnił w piśmie z [...] kwietnia 2013 r. że postępowanie dotyczące projektu budowlanego pt.: "[...]" w O., toczy się w związku z zawiadomieniem z [...] stycznia 2012 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o nieprawidłowości popełnionych przez Skarżącego przy uzgadnianiu tego projektu. Postępowanie dotyczące natomiast projektu budowlanego budynku Hotelu "J." położonego w W., toczy się w związku z uchyleniem przez sąd administracyjny decyzji rozstrzygających już w postępowaniu administracyjnym kwestii tego projektu. Nie ulega zatem wątpliwości, że prowadzone przez KGPSP postępowanie wobec Skarżącego, dotyczące obu projektów budowlanych, nie mieści się już w trybie nadzoru lecz stanowi administracyjną procedurę zmierzającą do wyjaśnienia sprawy i podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. To oznacza, iż postępowanie to powinno odpowiadać wymogom postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. W niniejszej sprawie skarga dotyczy zarzutu bezczynności organu oraz przewlekłości prowadzonego postępowania. Wobec braku legalnych definicji "bezczynności" organu oraz "przewlekłego prowadzenia postępowania", zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie wskazuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania może mieć miejsce przed upływem ustawowego terminu załatwienia sprawy albo po jego upływie gdy organ jednak prowadzący postępowanie nie pozostaje w bezczynności lecz korzysta, w nieznajdujący uzasadnionych podstaw sposób, z instytucji przedłużania postępowania administracyjnego. Bezczynność natomiast wiąże się z brakiem jakichkolwiek działań organu w toczącym się postępowaniu, bądź z niezakończeniem postępowania rozstrzygnięciem administracyjnym w terminie, pomimo podejmowanych czynności. Organ nie pozostaje w bezczynności pomimo upływu terminu na załatwienie sprawy, jeżeli podejmuje czynności procesowe zmierzające do zakończenia postępowania oraz informuje stronę o opóźnieniu, przyczynach tego opóźnienia i wskazuje nowy termin załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdza przewlekłości prowadzonego postępowania. Wszczęcie niniejszego postępowania miało miejsce w kwietniu 2013 r., z wyjaśnień bowiem organu wynika, że [...] kwietnia 2013 r. wystąpił on do Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w W. z prośbą o przesłanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kompletnych kopii projektów rozbudowy budynku zamieszkania zbiorowego Hotel J. [...]. Do dnia wniesienia przez Skarżącego, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie we wrześniu 2013 r., KGPSP nie zakończył postępowania żadnym aktem administracyjnym, nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy z art. 35 k.p.a., jak również nie informował Skarżącego o opóźnieniu, przyczynach tego opóźnienia i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy, nie dopełniając wymogów art. 36 k.p.a. Wobec powyższego, Sąd stwierdza, iż KGPSP, pomimo podejmowania czynności zmierzających do załatwienia sprawy, polegających na próbach uzyskania od Prezydenta W. kopii projektów rozbudowy budynku zamieszkania zbiorowego Hotel J. [...], pozostaje w bezczynności. Sąd nie stwierdza aby bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ uzasadnia swoje działania błędnym przekonaniem, opartym na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że prowadzone przez niego postępowanie nie jest postępowaniem administracyjnym podlegającym regulacji k.p.a. Niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy oraz niedopełnienie wobec Skarżącego obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a., nie wynika zatem z lekceważącego traktowania Skarżącego oraz z nieposzanowania prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy