VI SAB/Wa 19/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zaprzestania prowadzenia reklamy produktu leczniczego 1. umarza postępowania w sprawie; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu grzywnę w wysokości 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych; 4. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz strony skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zwróciło się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego z wnioskiem o wydanie – w trybie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.) – decyzji nakazującej Z. z siedzibą w [...]: 1) zaprzestania prowadzenia reklamy produktu leczniczego [...] 20 mg/g, maść, za pomocą ulotki reklamowej, oznaczonej napisem "[...]", z nadrukowanym oznaczeniem "[...]", oraz ulotki reklamowej, oznaczonej opisem "[...]", z nadrukowanym oznaczeniem "[...]", 2) publikację wydanej decyzji w miejscach, w których ukazała się reklama sprzeczna z obowiązującymi przepisami. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny wystąpił do Z. z siedzibą w [...] o nadesłanie w terminie 5 dni, licząc od daty otrzymania pisma, wzorów reklamy wizualnej produktu leczniczego [...], prowadzonej w formie folderów oznaczonych "[...]" i "[...]" wraz z informacją o sposobie i dacie ich rozpowszechniania. W piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. Z. z siedzibą w [...] przedstawiły Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu swoje wyjaśnienia w powyższej sprawie. Pismem z dnia [...] października 2014 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zwróciło się do Ministra Zdrowia z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Minister Zdrowia przekazał, zgodnie z właściwością merytoryczną, powyższe zażalenie Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu z prośbą o niezwłoczne dalsze procedowanie, o czym pismem z dnia [...] listopada 2014 r. zawiadomił P. Sp. z o.o. z siedzibą w P., informując je jednocześnie, że na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez GIF stronie nie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a to z tego względu, że Główny Inspektor Farmaceutyczny jest centralnym organem administracji rządowej. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zwróciło się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że organ nie rozpatrzył wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny poinformował P. Sp. z o.o. z siedzibą w P., że w sprawie prowadził czynności sprawdzające, w wyniku których uzyskał od Z. z siedzibą w [...] wyjaśnienia o zaprzestaniu prowadzenia reklamy, co było przesłanką do stwierdzenia przez organ braku podstaw do wszczęcia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W dniu [...] lutego 2015 r. P Sp. z o.o. z siedzibą w P. skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, której przedmiotem uczyniło bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego, polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania w terminie miesiąca decyzji nakazowej wobec Z. z siedzibą w [...] w związku z prowadzeniem reklamy produktu leczniczego [...] 20 mg/g, maść, o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie organowi grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o umorzenie postępowania w sprawie, wskazując, że realizując wniosek strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2013 r., w dniu [...] lutego 2015 r. wydał postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania, a wobec tego postępowanie ze skargi na bezczynność stało się bezprzedmiotowe. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2015 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosło o umorzenie postępowania w zakresie wydania orzeczenia zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. w związku z otrzymaniem w dniu [...] marca 2015 r. ww. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, natomiast w pozostałej części podtrzymało swoje zarzuty, twierdzenia i wnioski zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. W myśl art. 62 ust. 1-3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), Główny Inspektor Farmaceutyczny sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie reklamy (ust. 1). Organ ten o może w drodze decyzji nakazać: 1) zaprzestania ukazywania się lub prowadzenia reklamy produktów leczniczych sprzecznej z obowiązującymi przepisami; 2) publikację wydanej decyzji w miejscach, w których ukazała się reklama sprzeczna z obowiązującymi przepisami, oraz publikację sprostowania błędnej reklamy; 3) usunięcie stwierdzonych naruszeń (ust. 2). Decyzje, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 3, mają rygor natychmiastowej wykonalności (ust. 3). Od decyzji organu przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei decyzja kończąca postępowanie w sprawie może zostać zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W świetle art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć (§ 2). Na gruncie niniejszej sprawy, której przedmiotem jest zarzut bezczynności organu, nie ma prawnego znaczenia to, czy postępowanie w trybie art. 62 ww. ustawy – Prawo farmaceutyczne wszczynane jest na wniosek czy z urzędu, bowiem obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest rozstrzyganie w formach procesowych podań, żądań i wniosków, jakie do organu są kierowane. Niezależnie więc od tego, czy z wnioskiem do Głównego Inspektora Farmaceutycznego o wszczęcie postępowania na podstawie art. 62 ww. ustawy – Prawo farmaceutyczne zwróci się legitymowany podmiot czy też nie, organ ma obowiązek podjęcia w tym przedmiocie stosownych działań w formie procesowej. W przypadku niepodjęcia żadnej z prawnych form działania przez organ, wnioskodawca ma prawo zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność. W rozpoznawanej sprawie istotnie Główny Inspektor Farmaceutyczny dopuścił się bezczynności w prowadzonym przez niego postępowaniu, gdyż złożony przez stronę skarżącą wniosek z dnia [...] grudnia 2013 r., który wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2013 r., został zrealizowany poprzez wydanie postanowienia nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania dopiero w dniu [...] lutego 2015 r., a więc już po wniesieniu skargi do Sądu. Skarga bowiem została nadana w placówce pocztowej w dniu [...] lutego 2015 r., a przekazana przez organ do Sądu wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy w dniu [...] marca 2015 r. Jakkolwiek organ w okresie od dnia skierowania powyższego wniosku przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. do dnia wydania wskazanego postanowienia podejmował działania, niemniej jednak analiza czynności przeprowadzonych przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego w toku tego postępowania nie pozwala przyjąć, by czynił to szybko, czyli bez nieuzasadnionej zwłoki. Przedstawiony chronologicznie w części historycznej niniejszego uzasadnienia przebieg procedowania organu wykazuje, że organ zwlekał z wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i właściwie dopiero złożona przez stronę skarżącą skarga na bezczynność przyczyniła się do jego podjęcia. Czynności, jakie GIF podejmował w sprawie, dotyczyły w istocie jej meritum, a skoro organ nie traktował wniosku strony skarżącej jako pochodzącego od legitymowanego podmiotu, to rozstrzygnięcie procesowe powinno pojawić się niezwłocznie po dokonaniu analizy wniosku, czego organ jednak nie uczynił. Tego rodzaju procedowanie organu uchybia zasadzie szybkości postępowania administracyjnego i to w stopniu rażącym, wszak nieprawidłowe jest, by czynności wyjaśniające organu w zakresie – jak należy przyjąć – legitymacji do złożenia wniosku były podejmowane przez okres ponad roku, licząc od daty wpływu wniosku do dnia wydania ww. postanowienia. Sprawa nieskomplikowana powinna być rozstrzygnięta w ciągu miesiąca. Przyjmując nawet, że sprawa niniejsza mogła mieć dla organu skomplikowany charakter, to nie zmienia to faktu, że organ nie zawiadomił strony skarżącej o przedłużeniu postępowania ze wskazaniem przewidywanej daty podjęcia aktu administracyjnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest obszerny, toteż nieuzasadnione jest, by jego analizowanie miało trwać ponad rok. Świadczy to o kwalifikowanej zwłoce organu w podejmowaniu rozstrzygnięcia z wniosku strony skarżącej. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 kpa zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Artykuł 36 § 1 kpa nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Mając na względzie brzmienie tych przepisów, wskazać należy, że w niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności, która nieprzerwanie istniała w momencie złożenia skargi aż do dnia wydania ww. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i jego doręczenia stronie skarżącej w dniu [...] marca 2015 r. Jak już zostało zaznaczone na wstępie, skarga na bezczynność ma doprowadzić do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę skarżącą aktu lub podjęcia określonej czynności, bowiem uwzględnienie takiej skargi skutkuje wydaniem wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia jej wniosku. Jednakże Sąd nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania w kierunku wydania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku, jeżeli po wniesieniu skargi doszło do wydania aktu administracyjnego z wniosku strony skarżącej, a tak w istocie jest w rozpoznawanej sprawie. Skoro zatem w toku postępowania sądowego, a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, Główny Inspektor Farmaceutyczny wydał i doręczył stronie skarżącej akt administracyjny (art. 54 § 3 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), postępowanie sądowe zmierzające w rzeczy samej do zobowiązania organu stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 1 sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę, że zwłoka w podjęciu ww. postanowienia miała charakter kwalifikowany, naruszenie powyższych norm procedury administracyjnej ma charakter rażący. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Stosując natomiast art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, uwzględniając wniosek strony skarżącej złożony w tym zakresie, wymierzył Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu grzywnę w kwocie 1.500 zł, tytułem sankcji za stwierdzoną bezczynność (pkt 3 sentencji wyroku). Ustalając jej wysokość, Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że organ po wniesieniu skargi wydał ww. postanowienie z wniosku strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2013 r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 201 § 1, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz strony skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 357 zł, w tym kwotę 100 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, kwotę 240 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 2 ust. 2 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.