VI SAB/Wa 19/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w S. na przewlekłość Głównego Inspektora Farmaceutycznego w zakresie prowadzonego postępowania oddala skargę. O. sp. z o.o. z siedzibą w S. - skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata, pismem z 27 marca 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej GIF) postępowania w sprawie dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Skarżąca zarzucaną przewlekłość powiązała z rozpoznawaniem przez GIF wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadzonej w powyższym zakresie zakończonej decyzją z [...] listopada 2016 r. Zarzucanej przewlekłości towarzyszył następujący stan faktyczny i prawny. W dniu 17 marca 2016 r. inspektorzy ds. obrotu hurtowego Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego przeprowadzili inspekcję doraźną w hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w miejscowości G. [...], prowadzonej przez skarżącą spółkę. Stwierdzonym naruszeniom dali wyraz w raporcie z inspekcji. GIF pismem z 22 kwietnia 2016 r. wezwał spółkę do przesłania między innymi stanu magazynu hurtowni z wyszczególnionymi produktami leczniczymi, ich ilością oraz seriami i datami ważności na dzień 17 marca 2016 r. oraz ewidencji przychodu i rozchodu za okres 1.10.2015 r. - 17.03.2016 r. produktów leczniczych. Jednocześnie poinformował, że brak realizacji wezwania zostanie potraktowany jako utrudnianie czynności służbowych. Pismem z 13 maja 2016 r. wszczęto wobec spółki postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na obrót hurtowy produktami leczniczymi. Spółka w piśmie z 17 maja 2016 r. wskazała na brak uprawnień organów inspekcji farmaceutycznej do żądania rejestrów VAT oraz konieczność wystąpienia do firmy K. S.A., celem uzyskania informacji o możliwości wygenerowania zestawienia dotyczącego wydruku całego stanu komputerowego. Wyjaśniła, że niemożliwym jest przedłożenie w terminie wyznaczonym przez organ wszystkich żądanych dokumentów i wniosła o przedłużenie terminu do wykonania wezwania do 15 czerwca 2016 r. GIF w piśmie z 2 czerwca 2016 r. poinformował spółkę o rozszerzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na utrudnianie czynności służbowych. Spółka w piśmie z 6 czerwca 2016 r. zawarła wyjaśnienia i zastrzeżenia do raportu z inspekcji doraźnej, załączając wnioski dowodowe. W piśmie z 7 czerwca 2016 r. spółka wskazała, że nie znając podstawy materialnoprawnej wszczętego postępowania nie ma możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Ponadto zakwestionowała wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej pomimo niezakończenia postępowania kontrolnego. W piśmie z 20 lipca 2016 r. GIF odniósł się do stanowiska spółki wyrażonego w piśmie z 6 czerwca 2016 r. GIF postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. poinformował spółkę o przedłużeniu postępowania do 30 września 2016 r. Z kolei postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. włączył w poczet materiału dowodowego dokumenty uzyskane w toku inspekcji. Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych przy piśmie z 12 sierpnia 2016 r. przekazał GIF raporty zbiorcze za III i IV kwartał 2015 r. oraz I i II kwartał 2016 r. wraz z załącznikiem w formie płyty CD ze szczegółowymi raportami. W piśmie z 2 września 2016 r. spółka zakwestionowała podstawę prawną wszczęcia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi GIF wyjaśnił, że wszczęcie postępowania określało przedmiot tego postępowania, a przepisy proceduralne nie nakładają na organ wskazywania konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. GIF postanowieniem z [...] września 2016 r. włączył w poczet materiału dowodowego kolejne dokumenty i wyznaczył spółce siedmiodniowy termin do zapoznania się z aktami sprawy. Postanowieniem z [...] października 2016 r. GIF poinformował spółkę o przedłużeniu postępowania, wskazując, że zostanie ono zakończone w terminie do 30 listopada 2016 r. GIF decyzją z [...] listopada 2016 r. cofnął zezwolenie z [...] lipca 2014 r. udzielone spółce na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w G.. Pismem z 22 grudnia 2016 r. (data wpływu do GIF 30 grudnia 2016 r.) spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Przy piśmie z 16 stycznia 2017 r. Główny Inspektorat Farmaceutyczny Departament Nadzoru przekazał Dyrektor Departamentu Prawnego złożony przez spółkę wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z aktami sprawy. Postanowieniem z [...] marca 2017 r. GIF odmówił wstrzymania wykonania decyzji z [...] listopada 2016 r., a postanowieniem z tego samego dnia odmówił przeprowadzenia wnioskowanych przez spółkę dowodów. GIF pismem z [...] marca 2017 r. poinformował spółkę o zamiarze zakończenia postępowania i wydania decyzji. Pismem z 15 marca 2017 r. spółka wezwała GIF do usunięcia naruszenia prawa i załatwienia sprawy. Jednocześnie podtrzymała stanowisko zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. GIF decyzją z [...] marca 2017 r. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2016 r. cofającą spółce zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. GIF uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione. Jak wynika z akt sprawy VI SAAA/a 1193/17 spółka zaskarżyła powyższą decyzję GIF do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez GIF spółka postawiała zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, a także art. 35 Kpa. Wniosła o zobowiązanie GIF do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie w trybie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca stwierdziła między innymi, że GIF dopiero w dniu [...] marca 2017 r. wydał postanowienie w przedmiocie odmowy przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów w postaci pisma GIF z 13 maja 2016 r., pisma Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych z 12 sierpnia 2016 r. dotyczącego raportów kwartalnych, pisma z Departamentu Polityki Lekowej i Farmacji Ministerstwa Zdrowia. Skarżąca podkreśliła, że GIF jako organ il instancji przeszło trzy miesiące (na dzień sporządzenia skargi) rozpoznaje ponowne sprawę dotyczącą cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Uznała, że działanie takie jest pozbawione podstaw prawnych i narusza interes przedsiębiorcy. Jak wskazała skarżąca, w toku postępowania drugoinstancyjnego GIF nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego, nie zawiadamiał również stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie zakreślonym przez ustawę, jak również przewidywanym terminie zakończenia postępowania. W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarga dotyczy już zakończonego postępowania administracyjnego i przytoczył jego przebieg. Podkreślił, że pomiędzy datą wniesienia przez skarżącą spółkę skargi na przewlekłość a wydaniem decyzji kończonej postępowanie upłynął jeden dzień. GIF stanął na stanowisku, że działał wnikliwie i szybko, a tym samym nie naruszył prawa i podjął niezbędne czynności w sprawie, w konsekwencji argumentację skarżącej zmierzającą do wykazania braku aktywności organu czy przewlekłości postępowania uznał za niezasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm" zw. dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jak również w postanowieniach p.p.s.a,, stąd dokonując jego interpretacji należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie przez organ administracji terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77§ 1 k.p.a). W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r" sygn. akt II SAB/Ke 57/16). Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przy czym, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpatrywanej sprawie strona wniosła skargę na przewlekłe, jej zdaniem, prowadzenie postępowania tylko w zakresie postępowania odwoławczego. Z takim poglądem skarżącego nie można się jednak zgodzić. Przepis k.p.a. przewidują bowiem odrębne terminy dla załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji i odrębne dla załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego też czas rozpatrywania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji należy badać odrębnie, mając na uwadze terminy załatwiania spraw przewidziane dla organu odwoławczego. Na całkowity czas trwania postępowania mają również wpływ odrębne terminy przewidziane na wniesienie odwołania do organu drugiej instancji, terminy przewidziane na wniesienie skargi do WSA od decyzji organu odwoławczego, jak również czas trwania postępowania międzyinstancyjnego, dla którego także przewidziano odrębne terminy w art. 133 k.p.a. oraz czas przesyłania akt sprawy pomiędzy organami. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. W niniejszej sprawie decyzja GIF z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia została doręczona skarżącej spółce w dniu [...] grudnia 2016 r. W dniu 22 grudnia 2016 r. spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy , wniosek wpłynął do organu w dniu 30 grudnia 2016 r. W odwołaniu skarżąca domagała się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości oraz uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności a ponadto w odwołaniu skarżąca wnioskowała o przeprowadzenie dowodów z dokumentów: 1) pisma GIF z dn. [...].05.2016 r.; 2) pisma Prezesa URPLWM i PB z dn. [...] sierpnia 2016 r. dot. raportów kwartalnych; 3)pisma z Departamentu Polityki Lekowej i Farmacji Ministerstwa Zdrowia na okoliczność wyjaśnienia obowiązku zgłaszania do GIF zamiaru sprzedaży produktów leczniczych poza granice Rzeczpospolitej Polskiej zawartych w obwieszczeniu Ministra Zdrowia z dn, 12 lipca 2015 r. niezależnie od posiadanego kodu EAN. Jak wynika z akt sprawy 16 stycznia 2017 r. Departament Nadzoru Głównego Inspektora Farmaceutycznego przekazał Dyrektorowi Departamentu Prawnego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie postanowieniem z dn. [...] marca 2017 r., znak: [...], GIF odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji, jak również postanowieniem z dn. [...] marca 2017 rM znak: [...], organ odmówił przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez Skarżącą. Pismem z dn. [...] marca 2017 r" znak: [...], organ działając zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. poinformował Skarżącą o zamiarze zakończenia postępowania i wydania decyzji oraz powiadomił o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dn. 7 marca 2017 r. Skarżąca, w siedzibie organu, dokonała przeglądu akt postępowania. Pismem z dn. 15 marca 2017 r. (data wpływu: 16.03.2017 r.) Skarżąca wezwała GIF do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. W dn. 24 marca 2017 r. Skarżąca, w siedzibie organu, dokonała kolejnego przeglądu akt postępowania. Następnie w dn. 28 marca 2017 r. wpłynęła do Kancelarii Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego skarga O. sp. z o.o. z siedzibą w S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez GIF w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dn. [...] listopada 2016 r. (znak: [...]), cofającą przedsiębiorcy zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w miejscowości G.. Z kolei w dniu [...] marca 2017 r. GIF wydał decyzję znak: [...], którą utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w miejscowości G. [...], prowadzonej przez O. sp. z o.o. z siedzibą S. W ocenie Sądu przekroczenie terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., spowodowane koniecznością wnikliwego rozpatrzenia sprawy ,która ma charakter skomplikowany .rozpatrzenia w pierwszej kolejności wniosków skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ,a także oczekiwaniem organu na końcowe stanowisko strony w sprawie, stąd też przekroczenie to nie nosi cech przewlekłego prowadzenia postępowania. Należy też zauważyć, że odwołanie strony z dnia 30 grudnia 2016 r. zostało przekazane do właściwego Departamentu GIF w dniu 16 stycznia 2017 r" co spowodowane było okresem świątecznym. Ustosunkowując się do uzależniania terminu wydania decyzji od daty doręczenia stronie informacji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tak więc wystosowanie do strony zawiadomienia w dniu 6 marca 2017 r. i oczekiwanie na stanowisko strony w sprawie było zgodne z art. 10 k.p.a. W celu ponownego rozpoznania sprawy koniecznym było także ustosunkowanie się przez organ do wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu, a także wniosku o uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności. Postanowienia w tych sprawach zostały doręczone skarżącej w dniu 9 marca 2017 r" o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru ,które wpłynęły do organu w dniu 22 marca 2017 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd nie stwierdził przewlekłego prowadzenia postępowania oraz naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. Jeszcze raz podkreślenia wymaga fakt ,że w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy .oraz naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. Na zakończenie należy wskazać ,że postępowanie w przedmiocie nakazania wydania decyzji w wyniku wniesionego odwołania stało się bezprzedmiotowe bowiem organ w dniu [...] maraca 2017 r. wydała decyzję znak: [...], którą utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w miejscowości G. [...], prowadzonej przez O. sp. z o.o. z siedzibą S. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd skargę oddalił działając na podstawie art.151 p.p.s.a.