VI SAB/Wa 21/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 7 grudnia 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. P. na bezczynność i przewlekłość postępowania Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu w sprawie wstrzymania dostarczania energii elektrycznej oddala skargę B. P. (dalej "Skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezczynność i przewlekłość Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej "Prezes URE") w rozpoznaniu jego wniosku z lipca 2017 r. o rozstrzygnięcie sporu dotyczącego nieuzasadnionego wstrzymania dostarczania energii elektrycznej do jego nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] od dnia 2 marca 2016 r.( dalej "nieruchomość"). Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu 14 lipca 2017 r. do Urzędu Regulacji Energetyki w W. wpłynął wniosek Skarżącego, o rozstrzygnięcie sporu w trybie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 220 z późn. zm.), dotyczącego nieuzasadnionego wstrzymania dostarczania energii elektrycznej do jego nieruchomości na zlecenie przedsiębiorstwa działającego pod firmą [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. ul. [...], zwanego dalej "Sprzedawcą'", przez przedsiębiorstwo działające pod firmą [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w L., ul. [...], zwane dalej "Operatorem", z udziałem przedsiębiorstwa działającego pod firmą [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w R., ul. [...], zwanego dalej "[...]". Pismem z 25 lipca 2017 r. wezwano Skarżącego do wniesienia opłaty skarbowej pod rygorem zwrotu podania. Opłata została wniesiona w terminie. Następnie pismem z 9 sierpnia 2017 r. zawiadomiono Strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie spornej z art. 8 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne dotyczącej nieuzasadnionego wstrzymania dostarczania energii elektrycznej oraz wezwano do złożenia szczegółowych wyjaśnień w sprawie oraz wniosków dowodowych - w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. [...] udzielił odpowiedzi w dniu 6 września 2017 r. , Operator udzielił odpowiedzi w dniu 12 września 2017 r. , a Sprzedawca w dniu 13 września 2017 r. Natomiast Skarżący ww. wezwanie odebrał 21 sierpnia 2017 r. i nie udzielił na nie odpowiedzi. Pismem z 30 listopada 2017 r. organ powiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie nieuzasadnionego wstrzymania dostarczania energii elektrycznej. Jednocześnie poinformowano strony, że mogą w terminie 7 dni licząc od dnia otrzymania zawiadomienia, zapoznać się z materiałem dowodowym zebranym w ramach przedmiotowego postępowania. W treści tegoż pisma organ ponadto poinformował, że sprawa nie została załatwiona w terminie, o jakim mowa w art. 35 § 3 k.p.a., z uwagi na konieczność pełnej i rzetelnej analizy przedstawionego materiału dowodowego. W związku z powyższym wskazano na nowy termin jej załatwienia określony na 30 dni (k.119 akt administracyjnych). Pismo powyższe zostało doręczone Skarżącemu, Operatorowi oraz [...] w dniu 15 stycznia 2018 r., a Sprzedawcy w dniu 16 stycznia 2018 r. Strony nie skorzystały z przysługującego im uprawnienia. Ostatnie zwrotne potwierdzenie odbioru ww. zawiadomienia wpłynęło do Urzędu Regulacji Energetyki 30 stycznia 2018 r. W dniu 6 lutego 2018 r. do Urzędu Regulacji Energetyki w W. wpłynęło ponaglenie Skarżącego, w którym podnosi, że niniejsze postępowanie nie zostało zakończone rozstrzygnięciem przez wydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa, ani w terminie wyznaczonym dodatkowo, na podstawie art. 36 k.p.a. Skarżący wniósł o niezwłoczne rozpatrzenie wniosku i rozstrzygnięcie sprawy spornej dotyczącej nieuzasadnionego wstrzymania dostarczania energii elektrycznej z zachowaniem zasad określonych w przepisach k.p.a. a także o uznanie za rażące narusz przepisów k.p.a. dotyczących terminów załatwienia sprawy w nim określonych oraz art. 36 k.p.a. przez organ prowadzący postępowanie poprzez ich oczywiste lub nieprawidłowe niezastosowanie. Po rozpatrzeniu ponaglenia postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Prezes URE uznał, że nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania Jednocześnie [...] lutego 2018 r. Prezes URE postanowił:. - zawiesić postępowanie administracyjne, - wezwać stronę postępowania - Skarżącego, do wystąpienia, w terminie 6 miesięcy od daty otrzymania postanowienia, do właściwego sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, dotyczącego ustalenia kwestii związania Skarżącego umową o dostarczanie energii elektrycznej w dniu wstrzymania dostaw, tj. [...] marca 2016 r.; czy w tym dniu obowiązywała umowa z [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w R., czy też z [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. W skardze na bezczynność i przewlekłość Prezesa URE Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 w związku z art. 37 § 1, art. 36 § 1 k.p.a.  Wskazując na powyższe wniósł o: 1) zobowiązanie organu do wydania, w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a. decyzji w określonym terminie, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że mimo upływu terminów określonych w art. 35 § 1 i 3 k.p.a., do dnia dzisiejszego sprawa nie została załatwiona przez wydanie rozstrzygnięcia przez organ. Skarżący podkreśla, że sprawa ma dla niego istotne znaczenie, gdyż od 2 marca 2016 r. jest on bezzasadnie pozbawiony energii elektrycznej co w sposób zasadniczy wpływa na dezorganizację jego życia. Organ winien mieć zatem świadomość, że sprawa jest dla wnioskodawcy priorytetowa. Skarżący zaznaczył też, że sprawa nie należy do szczególnie skomplikowanych, by nie można było jej załatwić nawet w terminie wskazanym na załatwienie spraw szczególnie skomplikowanych, tj. w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Skarżący zarzucił, że nie zawiadomiono go też o niezałatwieniu sprawy. Dopiero pismem z 30 listopada 2017 r. (doręczonym skarżącemu w dniu 12 stycznia 2018 r.) został on powiadomiony, że sprawa nie została załatwiona w terminie ustawowym. W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o oddalenie skargi jako niezasadnej. Uzasadniając odrzucenie skargi organ wskazał, że nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. zmieniono treść art. 52 § 2 p.p.s.a., zawierającego definicję legalną terminu "wyczerpanie środków zaskarżenia", m.in. poprzez dodanie do zamieszczonego w tym przepisie wyliczenia "środków zaskarżenia" podlegających "wyczerpaniu", instytucji ponaglenia. W konsekwencji po nowelizacji przepis ten stanowi, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Skarżący wniósł ponaglenie do Prezesa URE pismem z 31 stycznia 2018 r. ,które wpłynęło organu w 6 lutego 2018 r., a już 5 lutego 2018 r., wniósł skargę do WSA w Łodzi. Skoro od wniesienia ponaglenia do złożenia skargi nie upłynęło 7 dni, to zakreślony organowi w art. 37 § 5 k.p.a. termin na rozpatrzenie ponaglenia nie został wyczerpany. Zatem skarga została wniesiona przedwcześnie i jako taka jest niedopuszczalna. Uzasadniając oddalenie skargi organ wskazał, że postępowanie, którego skarga dotyczy, obecnie zostało zawieszone, co uniemożliwia stwierdzenie bezczynności organu lub przewlekłości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na wstępie należy także zaznaczyć, że skarga na bezczynność i przewlekłość Prezesa URE, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie Skarżący uczynił bezczynność i przewlekłość Prezesa URE w rozpoznaniu wniosku z lipca 2017 r. o rozstrzygnięcie sporu dotyczącego nieuzasadnionego wstrzymania dostarczania energii elektrycznej do nieruchomości Skarżącego. W niniejszej sprawie, przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy, należy zauważyć, że Skarżący przed zgłoszeniem skargi wypełnił ustawową przesłankę dopuszczalności jej wniesienia, a mianowicie poprzedził ją złożonym do Prezesa URE ponagleniem (art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a.). Wbrew stanowisku organu dla uznania wyczerpania tego toku postępowania przez stronę wystarczające jest wykazanie składania przez nią stosownego ponaglenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania nie ma zatem znaczenia to czy organ wyższej instancji rozpoznał ponaglenie a także sposób rozpoznania takiego ponaglenia (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 lipca 2018 r., II SAB/Bd 35/18, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2017 r., II SAB/Bk 165/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2018 r., III SAB/Wa 52/17). Zaznaczyć również należy, że skargę taką można wnieść w każdym czasie, po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art.53 § 2b p.p.s.a.). Skarga więc jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. podlega merytorycznej ocenie. Sąd administracyjny w rozpoznawanej sprawie obowiązany jest zatem wyłącznie do zbadania czy zarzucana Prezesowi URE bezczynność oraz przewlekłość obiektywnie zaistniała, bez wchodzenia w istotę sporu, który legł u podstaw badanej bezczynności. Jak wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie, rola sądu badającego skargę na bezczynność ogranicza się do sprawdzenia, czy organ podjął stosowne działanie (działanie, do którego był zobowiązany) i nie może polegać na merytorycznym rozstrzyganiu sprawy (zob. przykładowo wyroki NSA: z 9 grudnia 2016 r., I OSK 490/15 i z 28 października 2016 r., I FSK 277/15 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query; dalej: CBOSA). Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu do załatwienia sprawy. Do przewlekłości postępowania dojdzie w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce również wtedy, gdy czynności organu będą nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy i nie będą prowadziły do ustalenia jakiejkolwiek istotnej w sprawie okoliczności. Badając skargę powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przy ocenie zasadności skargi decydujące znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania przez Sąd. W sferze faktów, należy zauważyć, że Prezes URE postanowieniem z [...] lutego 2018 r. zawiesił postępowanie administracyjne i wezwał Skarżącego, do wystąpienia, w terminie 6 miesięcy od daty otrzymania postanowienia, do właściwego sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. To zagadnienie wstępne dotyczy ustalenia związania Skarżącego umową o dostarczanie energii elektrycznej w dniu wstrzymania dostaw, tj. 2 marca 2016 r.; czy w tym dniu obowiązywała umowa z [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w R., czy też z [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącego, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała bezczynność i przewlekłość Prezesa URE. Materia, w której Skarżący zarzuca Prezesowi URE bezczynność i przewlekłość, uregulowana jest w art. 8 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne. Przepis ten stanowi, że; "w sprawach spornych dotyczących odmowy zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, w tym dotyczących zwiększenia mocy przyłączeniowej, umowy sprzedaży, umowy o świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, umowy o świadczenie usług transportu gazu ziemnego, umowy o świadczenie usługi magazynowania paliw gazowych, umowy, o której mowa w art. 4c ust. 3, umowy o świadczenie usługi skraplania gazu ziemnego oraz umowy kompleksowej, oraz w przypadku nieuzasadnionego wstrzymania dostarczania paliw gazowych lub energii, odmowy przyłączenia w pierwszej kolejności instalacji odnawialnego źródła energii, a także odmowy przyłączenia mikroinstalacji, nieprzyłączenia mikroinstalacji pomimo upływu terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 8d7 pkt 2, nieuzasadnionego ograniczenia pracy lub odłączenia od sieci mikroinstalacji, rozstrzyga Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, na wniosek strony". Niewątpliwie, postępowania wszczęte na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne są bardzo trudnymi, złożonymi postępowaniami wymagającymi szerokiej wiedzy z różnych dziedzin prawa, ekonomii oraz wiedzy technicznej, co zasadnie podkreślił organ w odpowiedzi na skargę. Po drugie w ocenianym postępowaniu organ przeprowadzał czynności konieczne, przewidziane w przepisach prawa, niezbędne do załatwienia sprawy. Analiza przebiegu tych czynności wskazuje, że nie można organowi zarzucać działania pozornego lub nieefektywnego. Nie można też pomijać, że wezwanie organu z sierpnia 2017 r. skierowane do Skarżącego, a dotyczące złożenia szczegółowych wyjaśnień w sprawie oraz wniosków dowodowych - w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, doręczone 21 sierpnia 2017 r., nie doczekało się odpowiedzi ze strony Skarżącego. Niewątpliwie taka sytuacja braku odpowiedzi od Skarżącego w tak ważnej kwestii przyczyniła się do przedłużenia postępowania lecz nie z przyczyn leżących po stronie organu. W tym stanie rzeczy skoro organ otrzymał informacje od pozostałych stron postępowania we wrześniu 2017 r., zatem nie można organowi zarzucać, że oczekiwał na informację od Skarżącego, której ostatecznie nie uzyskał. Dlatego też działania organu, polegającego na powiadomieniu stron o zebraniu materiału dowodowego oraz wskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy, co nastąpiło [...] listopada 2017 r., nie można oceniać jako działania przewlekłego czy też bezczynności. Ponadto wpływ ostatniego ze zwrotnych poświadczeń odbioru (adresowanego do Sprzedawcy) zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego w sprawie z dnia [...] listopada 2017 r. nastąpił dopiero w 30 stycznia 2018 r. W konsekwencji Sąd zgadza się z wyjaśnieniami organu zawartymi w odpowiedzi na skargę, że wezwania kierowane do stron świadczą o tym, że celem Prezesa URE było wnikliwe wyjaśnienie wszelkich okoliczności prowadzonego postępowania bowiem art. 12 § 2 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek niezwłocznego załatwienia spraw, ale dotyczy to spraw, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień. W rozpoznawanej sprawie analiza stanu faktycznego oraz prawnego sprawy została utrudniona przez bierną postawę Skarżącego i brak odpowiedzi na wezwanie. Zawieszenie postępowania przez organ powoduje, że organ nie pozostaje w bezczynności natomiast dalszy tok sprawy zależny wyłącznie od aktywności Skarżącego. Jednocześnie, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że Prezes URE nie prowadził postępowania w sprawie rozpoznania wniosku Skarżącego w sposób przewlekły, a zatem jego działań nie można uznać za opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, natomiast przedłużanie terminu załatwienia sprawy było uzasadnione. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.