VI SAB/Wa 218/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżącego z dnia [...] lipca 2008 r. od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie zwolnienia od obowiązku uiszczania kosztów szkolenia za lata 2007/2008 1. zobowiązuje Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej do wydania uchwały w przedmiocie zwolnienia od obowiązku uiszczania kosztów szkolenia za lata 2007/2008 w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 24 sierpnia 2011 r. skarżący – M. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej Prezydium) w przedmiocie rozpoznania jego odwołania z 17 lipca 2008 r. od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w L. (dalej ORA) z dnia [...] czerwca 2008 r. odmawiającej zwolnienia skarżącego od obowiązku uiszczania kosztów szkolenia za lata 2007/2008. Zarzucanej bezczynności towarzyszył następujący stan faktyczny i prawny. Pismem z dnia 21 marca 2008 r. skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłaty za szkolenie aplikantów adwokackich w roku szkoleniowym 2007/2008 w pozostałej, dotychczas nieuiszczonej części. W dniu 22 lipca 2008 r. skarżący złożył odwołanie od uchwały ORA z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia od obowiązku uiszczania kosztów szkolenia. ORA uchwałą z dnia [...] sierpnia 2008 r. zdjęła z porządku obrad posiedzenia Rady rozpoznanie ww. odwołania uzasadniając swoją decyzję brakiem akt osobowych skarżącego, które zostały przesłane do NRA. Postępowanie w przedmiocie rozpoznania powyższego odwołania zostało zawieszone do czasu zwrotu akt osobowych. Pismem z 25 sierpnia 2008 r. skarżący odwołał się od powyższej uchwały ORA, wnosząc o jej uchylenie oraz rozpoznanie i przesłanie odwołania skarżącego od uchwały ORA z dnia [...] czerwca 2008 r. wydanej w przedmiocie odmowy zwolnienia od pozostałej do uiszczenia części opłaty za aplikację adwokacką w roku szkoleniowym 2007/2008, bądź uwzględnienie wniosku w całości i zwolnienie z opłat. Skarżący w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że postępowanie w sprawie odwołanie rozpoznawanego przez NRA, dla którego potrzeb przesłano jego akta osobowe, trwa już ponad cztery miesiące, co oznacza, że o trzy miesiące przekroczono termin ustawowy rozpoznania sprawy z wniesionego odwołania. Podał, że zgodnie z art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa.) postępowanie w sprawie może zostać zawieszone jedynie w enumeratywnie wymienionych w tym przepisie sytuacjach, a zdaniem skarżącego, żadna z okoliczności uzasadniających zawieszenie w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Skarżący podkreślił, że zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wrażoną między innymi w art. 12 Kpa., organ winien załatwić sprawę szybko, a jeżeli jej załatwienie nie wymaga zebrania dowodów, wówczas niezwłocznie. Wskazał w związku z tym, że rozpoznanie jego odwołania nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego, a uzupełnienie dowodów na obecnym etapie postępowania było niemożliwe, z uwagi na fakt zakończenia postępowania administracyjnego w pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. ORA pozostawiła sprawę z wniesionego odwołania bez rozpoznania. Pismem z dnia 12 maja 2009 r. skarżący skierował zażalenie do NRA na niezałatwienie sprawy w terminie. Wskazał, że brak jest uzasadnienia dla "przewlekania postępowania, co więcej z rażącym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego". Postępowanie o zwolnienie od kosztów nie zostało zakończone, pomimo iż od złożenia wskazanego na wstępie wniosku upłynęło 416 dni. Skarżący podał, że ORA nie przesłała jego odwołania zasłaniając się brakiem akt osobowych aplikanta. Podkreślił, że merytoryczną decyzję o odmowie zwolnienia podjęto również bez akt osobowych, które dwa miesiące wcześniej zostały przesłane do NRA. Wobec powyższego, jak wskazał, nie sposób logicznie uzasadnić zawieszenia postępowania, gdyż w akta osobowych aplikanta brak jest dowodów, które mogłyby wpłynąć na zmianę uchwały ORA. Jak wynika z akt sprawy, powyższe pismo skarżącego pozostało bez odpowiedzi NRA. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący odtworzył przebieg czynności podejmowanych przez organy samorządu adwokackiego w związku z jego odwołaniem z dnia 17 lipca 2008 r. Stwierdził, że z uwagi na czas jaki upłynął od chwili złożenia odwołania oraz dyspozycję art. 37 Kpa., organ odwoławczy jest w nieuzasadnionej zwłoce z wydaniem decyzji. Zauważył jednocześnie, że NRA miała możliwość wydania stosownej uchwały, ponieważ w lipcu 2010 r. podejmowała uchwałę dotyczącą skarżącego w innej sprawie w oparciu o akta osobowe i niewiadomym jest, w jego ocenie, dlaczego nie podjęła w tym samym dniu uchwały na skutek złożonego odwołania. Dodał, że istniała możliwość wypożyczenia akt, względnie wykonania uwierzytelnionych kopii z tych akt na potrzeby postępowania prowadzonego w jego sprawie od przeszło 3 lat. Skarżący podkreślił, że odpowiedź NRA na złożone odwołanie jest istotna nie tylko z punktu widzenia zachowania prawidłowego toku postępowania administracyjnego, ale także z punktu widzenia jego sytuacji zawodowej, gdyż fakt braku odpłatności za aplikację stał się pretekstem do prowadzenia w sprawie skarżącego postępowania dyscyplinarnego. W tych warunkach, jak wskazał skarżący, nie może ukończyć aplikacji, którą podjął w grudniu 2005 r., nie rozwija się zawodowo, ponieważ z jednej strony jest związany ograniczeniami wynikającymi z wykonywania obowiązków aplikanta, a z drugiej strony brak jest woli po stronie organu na załatwienie sprawy w rozsądnych terminach. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Adwokacka wniosła o uwzględnienie skargi i wskazała, że wskutek skreślenia skarżącego z listy aplikantów adwokackich, utracił on przymiot aplikanta, a zatem jego wnioski dotyczące obowiązków aplikanta pozostają aktualnie bezprzedmiotowe. NRA podała, że jako pierwszoplanowa podlega obecnie rozstrzygnięciu kwestia statusu skarżącego i z tego względu rozpoznanie jego spraw winno nastąpić po rozstrzygnięciu skargi na uchwałę Prezydium NRA z dnia [...] sierpnia 2008 r. W piśmie z dnia 14 stycznia 2012 r. skarżący wniósł między innymi o wymierzenie NRA, na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, grzywny w wysokości 10.000 złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przystępując do rozpoznawania sprawy, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega jego kontroli. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w W. w zakresie rozpoznania odwołania wniesionego przez M. W. (skarżącego) od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w L. z dnia [...] czerwca 2008 r. odmawiającej zwolnienia od obowiązku uiszczania kosztów szkolenia za lata 2007/2008. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a ustawy, tj. decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż wskazane powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Innymi słowy, skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (podobnie B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne ..., s. 378). Zatem, o bezczynności organu możemy mówić, gdy dotyczy ona aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Taki akt lub czynność charakteryzuje się tym, że jest podejmowana w sprawie indywidualnej, jest skierowana do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnień lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 20 września 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 456/06). Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżący postawił zarzut niewydania przez organ (NRA), w ustawowym terminie, aktu prawnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. uchwały dotyczącej zwolnienia od obowiązku uiszczania kosztów szkolenia na aplikacji adwokackiej za lata 2007/2008. Skarga złożona na bezczynność w powyższym zakresie zasługuje na uwzględnienie. W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu zmierza do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Z treści art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – cytowanej dalej "Kpa.", wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do wyżej wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania i okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu - art. 35 § 5 Kpa. Stosownie do art. 36 § 1 Kpa., jeżeli sprawy nie można załatwić w ww. terminach, organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej będzie miała zatem miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Przy czym zarówno w literaturze, jak i w judykaturze podkreśla się, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2004 r. w spr. I SAB 287/03 LEX nr 156902, T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 84). Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że Prezydium NRA pozostaje w zwłoce w załatwieniu odwołania strony skarżącej. Odwołanie, opatrzone datą 17 lipca 2008 r., wniesione od uchwały ORA z [...] czerwca 2008 r. odmawiającej zwolnienia od opłat za aplikację adwokacką w latach 2007/2008, w okresie badania przez organy samorządu adwokackiego kwestii statusu skarżącego jako aplikanta adwokackiego, nie zostało rozpoznane. Przyczyną tego stanu rzeczy, jak wskazała NRA, był brak w jej dyspozycji akt osobowych aplikanta. Na dzień rozpatrywania sprawy przez Sąd, a więc na dzień [...] marca 2012 r. NRA nie wydała stosownego rozstrzygnięcia, mimo upływu terminu do rozpatrzenia tego odwołania, pozostając tym samym w zwłoce w załatwieniu sprawy i wydaniu uchwały, wskazując, że wskutek skreślenia skarżącego z listy aplikantów adwokackich, utracił on przymiot aplikanta, a zatem jego wniosek sformułowany w złożonym odwołaniu aktualne pozostaje bezprzedmiotowy. Zauważyć przy tym należy, iż uchwała z dnia [...] sierpnia 2008 r. podjęta w zakresie skreślenia skarżącego z listy została uchylona decyzją Ministra Sprawiedliwości z [...] czerwca 2009 r. i przekazana uchwałą NRA z [...] lipca 2010 r. do ORA celem ponownego rozpoznania. Dodać także należy, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której skarżący wnosi odwołanie w lipcu 2008 r., a organ odwoławczy, wskazując na brak akt osobowych skarżącego, w związku z prowadzonym postępowaniem dotyczącym jego statusu, miesiącami nie zajmuje wobec tego odwołania stanowiska, ostatecznie pozostawiając je bez rozpoznania. W tym miejscu należy wskazać, że okoliczność przedłużającego się postępowania w sprawie statusu skarżącego jako aplikanta adwokackiego, nie powinna mieć wpływu na rozpoznanie przedmiotowego odwołania, a zwłaszcza wpływu takiego nie powinien mieć brak dokumentów stanowiących akta osobowe M. W. Naruszanie terminów ustawowych do zakończenia sprawy bez wskazania stronie przyczyn takiego naruszenia, a podana wyżej okoliczność do przyczyn takich nie należy, może powodować utratę zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Trzeba przy tym pamiętać, że zadaniem organu odwoławczego jest jedynie ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy nie przeprowadza ponownie dowodów, które zostały przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2000 r., V SA 102/00). Tak więc organ odwoławczy nie przeprowadza postępowania wyjaśniającego w całości, co też obliguje go do sprawnego rozpoznania sprawy. W przedmiotowej sprawie nie budzi zatem wątpliwości fakt, że organ II instancji (NRA) nie zastosował procedury wynikającej z przepisów Kpa., dlatego też uzasadniony jest pogląd, że pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu odwołania skarżącego. Stanowisko to potwierdza również teza sformułowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. I SAB 60/99, OSP 2000 z. 6, poz. 87. Zgodnie z nią: organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 Kpa. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Należy podnieść również, iż zasada sformułowana w art. 6 Kpa., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 Kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 Kpa.) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 Kpa., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 1985 r. SAB/Gd 21/85 - niepublikowany). Odnotowania wymaga, że za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w terminie ustawowym nie może być uznana w rozpatrywanej sprawie zwłoka w nadesłaniu organowi zobligowanemu do rozpatrzenia odwołania akta osobowych strony zainteresowanej jego rozpoznaniem, nie może ona być bowiem zakwalifikowana jako przyczyna niezależna od organu w rozumieniu art. 35 § 5 Kpa. W świetle powyższego Sąd, nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy uznał, że Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej pozostaje w bezczynności i z tego względu, na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku, wyznaczając organowi miesięczny termin do rozpatrzenia odwołania skarżącego od uchwały ORA dnia [...] czerwca 2008 r. W pkt II sentencji wyroku Sąd, mając na względzie przepis art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) stwierdził, że bezczynność Prezydium NRA nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i w związku z tym odstąpił od wymierzenia organowi grzywny, nie korzystając z uprawnienia przewidzianego treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. W pkt III sentencji wyroku Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na mocy art. 151 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.