VI SAB/Wa 23/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego oddala skargę Stan sprawy przedstawia się następująco. Pismem z 16 kwietnia 2018 r. P. D. (dalej: skarżący) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ), wnosząc o zobowiązanie organu do przekazania ponaglenia z dnia 5 marca 2018 r. organowi wyższego stopnia tj. do Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz o zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 9 października 2017 r. przesłał do Głównego Inspektora Transportu Drogowego zawiadomienie o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego na okres od dnia 28 września 2017r. do dnia 11 marca 2018 r. W związku z upływem terminu zawieszenia wykonywania transportu drogowego pismem z dnia 20 lutego 2018 r. skarżący przypomniał organowi o obowiązku zwrotu wypisu z licencji. Z uwagi na niezałatwienie sprawy w terminie i niewydanie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego wypisu z licencji wspólnotowej nr [...] o numerze blankietu [...], skarżący w dniu 5 marca 2018 r. złożył za pośrednictwem organu ponaglenie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa. W ocenie skarżącego, ż uwagi na niedopełnienie obowiązku przekazania ww. ponaglenia organowi wyższego stopnia skarga na bezczynność była konieczna i w pełni zasadna. Główny Inspektor Transportu Drogowego przy piśmie z dnia 8 marca 2018 r. przesłał skarżącemu wypis z licencji [...] o numerze blankietu [...] (nadanym w placówce pocztowej w dniu 9 marca 2018 r.). Powyższe skarżący otrzymał w dniu 15 marca 2018 r. Następnie Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia 23 marca 2018 r. poinformował skarżącego o braku podstaw prawnych do uznania zasadności wniesionego ponaglenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że informacja o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego i wynikające z niej konsekwencję nie inicjują postępowania administracyjnego. Wszelkie żądania skarżącego wynikające z powyższego faktu nie wszczynają bowiem postępowania administracyjnego, które kończyłoby się w formie przewidzianej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym obowiązujące przepisy nie przewidują ponaglenia w przypadku, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy w formie prawem przewidzianej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w §1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Wskazać należy, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 14a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U.2016 poz.1907 ze zm., dalej jako "u.t.d.") przewoźnik drogowy uprawniony jest do czasowego zawieszania działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego. Zawieszenie wykonywania transportu drogowego nie może nastąpić na czas nieokreślony i może trwać nie dłużej niż 12 miesięcy. Z przytoczonego przepisu wynika również, że przedsiębiorca może w okresie ważności licencji korzystać kilkakrotnie z instytucji zawieszenia wykonywania transportu drogowego, pod warunkiem, że pomiędzy okresami zawieszenia nie dłuższymi niż 12 miesięcy występują okresy wykonywania tego rodzaju działalności. Na przewoźniku drogowym, który zawiesił wykonywanie transportu drogowego, spoczywają dwa zasadnicze obowiązki, określone w przepisie art. 14a ust. 2 u.t.d. Termin na ich realizację wynosi 14 dni od dnia rozpoczęcia okresu zawieszenia wykonywania transportu drogowego. Są to następujące obowiązki: 1) zawiadomienia organu licencyjnego o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego ze wskazaniem okresu zawieszenia i liczby wypisów z licencji równej liczbie pojazdów samochodowych, którymi zaprzestano wykonywania transportu drogowego; 2) zwrócenia organowi licencyjnemu wypisów z licencji w liczbie równej liczbie pojazdów samochodowych, którymi zaprzestano wykonywania transportu drogowego. Zawieszenie wykonywania transportu drogowego skutkuje również powstaniem obowiązków po stronie organu licencyjnego, który wydał posiadaną przez przewoźnika drogowego licencję. Do obowiązków tych należą: 1) wydanie z urzędu, w terminie 7 dni przed upływem okresu zawieszenia wykonywania transportu drogowego, zwróconych przez przewoźnika wypisów z licencji; 2) dokonanie zwrotu części opłaty wniesionej za wydanie licencji i wypisów z licencji - organ licencyjny zwraca część tej opłaty w terminie 14 dni od dnia spełnienia przez przewoźnika obowiązku zawiadomienia i zwrotu wypisów z licencji, pod warunkiem, że: a) zawieszenie wykonywania transportu drogowego trwało dłużej niż 3 miesiące, b) przewoźnik drogowy wskaże w zawiadomieniu o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego sposób, w jaki ma nastąpić zwrot (jeżeli przelewem na rachunek bankowy, to należy w zawiadomieniu podać numer rachunku). Wysokość podlegającej zwrotowi części opłaty za wydanie licencji i wypisów z licencji oblicza się proporcjonalnie do: 1) okresu zawieszenia wykonywania transportu drogowego, 2) liczby zawieszonych wypisów z licencji. Szczegółowy tryb i warunki zwrotu części opłaty za wydanie licencji i wypisów z licencji określa, wydane na podstawie art. 14a ust. 6 u.t.d., rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 1 października 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu i warunków zwrotu części opłaty za wydanie licencji i wypisów z licencji w przypadku zawieszenia wykonywania transportu drogowego (Dz. U. Nr 187, poz. 1255). Podkreślić trzeba, że prawo do zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej jest z punktu widzenia interesów przedsiębiorcy korzystną regulacją prawną. Skorzystanie z tej instytucji jest fakultatywne dla przedsiębiorcy i pozwala bez wskazania żadnych przyczyn zawiesić na pewien okres wykonywanie działalności gospodarczej, z tym że przeszkoda skutkująca zawieszeniem działalności gospodarczej nie może być trwała, bo wówczas traci sens wykonywanie działalności gospodarczej jako celowego i zorganizowanego ciągu czynności. Wprowadzenie przepisu umożliwiającego zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego na warunkach określonych w art. 14a ust. 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy w stosunku do instytucji zawieszenia działalności gospodarczej uregulowanej w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, co oznacza, że nie można dla niej stosować wykładni rozszerzającej. Przyjęcie poglądu przeciwnego, polegającego na niczym nieograniczonej możliwości wielokrotnego korzystania z instytucji zawieszenia działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, wypaczałoby jej cel, prowadziłoby do tego, że jej wyjątkowy charakter związany z istnieniem przemijającej przeszkody umożliwiałby zaprzestanie w ogóle wykonywania transportu drogowego objętej licencją, co powinno skutkować cofnięciem licencji. Bez wątpienia, wprowadzenie przepisu umożliwiającego zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego na warunkach określonych w art. 14a ust. 1 u.t.d., bez negatywnych skutków dla przewoźnika w postaci utraty uprawnień, miało zatem charakter wyjątkowy względem regulacji przewidującej konieczność cofnięcia licencji wskutek zaprzestania prowadzenia tej aktywności z przyczyn leżących po stronie przedsiębiorcy. Wskazać w tym miejscu trzeba, że wykładni przepisu art. 14a ust. 1 u.t.d., dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2018r. w sprawie o sygn. akt: II GSK 1045/18. W wyroku tym NSA jednoznacznie stwierdził, iż okres zawieszenia działalności w zakresie wykonywania transportu drogowego nie może być dłuższy niż rok, w związku z czym faktyczny czas przerwy w wykonywaniu tej działalności przez przewoźnika nie może przekraczać 12 miesięcy. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Z uwagi na powyższe, w przypadku rozpatrywanej sprawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego nie mógł pozostawać w bezczynności w przekazaniu ponaglenia skarżącego z dnia 5 marca 2018 r. Skarżący zawiadomił organ o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego w okresie od 28 września 2017 r. do 11 marca 2018 r., zaś informacja ta nie podlegała przez organ żadnej ocenie ani weryfikacji i nie przybrała formy władczego załatwienia sprawy. Zawiadomienie o którym mowa stanowiło jedynie czynność materialno–techniczną i nie inicjowało w tej sprawie postępowania administracyjnego. W konsekwencji wszelka korespondencja kierowana do organu przez skarżącego, w związku z zawieszeniem wykonywania transportu drogowego, nie mogła przybrać formy, która powodowałaby wszczęcie postępowania administracyjnego i byłaby załatwiana w formie przewidzianej przez Kodeks postępowania administracyjnego, z prawem składania stosownych środków odwoławczych. Przepisy ustawy o transporcie drogowym nie nakładają bowiem na organ obowiązku rozstrzygania tego typu spraw w toku postępowania administracyjnego. Z powyższych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.