VI SAB/Wa 231/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie niewydania uchwały w zakresie dodatkowej składki korporacyjnej opisanej w piśmie skarżącego z dnia [...] maja 2009 r. 1. zobowiązuje Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej do wydania uchwały w przedmiocie skargi w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. skarżący – M. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej Prezydium) w przedmiocie niewydania uchwały w zakresie nałożenia na aplikantów adwokackich obowiązku uiszczania składek korporacyjnych. Zarzucanej bezczynności towarzyszył następujący stan faktyczny i prawny. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. skarżący złożył do ORA wniosek o doręczenie uchwały w przedmiocie nałożenia na aplikantów adwokackich składki korporacyjnej. Z uwagi na niedoręczenie tej uchwały, skarżący w dniu [...] kwietnia 2010 r. złożył do NRA zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Powołując się na art. 141 § 1 Kpa. w związku z art. 37 § 1 Kpa. wskazał, że jego wniosek nie został rozpoznany i nie otrzymał w przedmiotowej sprawie żadnej informacji, tym bardziej, że od daty jego złożenia upłynęło jedenaście miesięcy. Jak wynika ze zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji, NRA pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. poinformowała skarżącego, że jego akta osobowe wraz z powziętymi rozstrzygnięciami znajdują się obecnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, a zatem NRA nie ma możliwości odtworzenia chronologii i treści podjętych uchwał. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący odtworzył przebieg czynności podejmowanych przez organy samorządu adwokackiego w związku z jego wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. Stwierdził, że z uwagi na czas jaki upłynął od chwili złożenia tego wniosku oraz dyspozycję art. 37 Kpa., organ odwoławczy jest w nieuzasadnionej zwłoce z wydaniem decyzji. Zauważył jednocześnie, że NRA miała możliwość wydania stosownej uchwały, ponieważ w lipcu 2010 r. podejmowała uchwałę dotyczącą skarżącego w innej sprawie w oparciu o akta osobowe i niewiadomym jest, w jego ocenie, dlaczego nie podjęła w tym samym dniu uchwały na skutek złożonego "odwołania". Dodał, że istniała możliwość wypożyczenia akt, względnie wykonania uwierzytelnionych kopii z tych akt na potrzeby postępowania prowadzonego w jego sprawie od przeszło 3 lat. Skarżący podkreślił, że odpowiedź NRA na złożone odwołanie jest istotna nie tylko z punktu widzenia zachowania prawidłowego toku postępowania administracyjnego, ale także z punktu widzenia jego sytuacji zawodowej, gdyż fakt braku odpłatności za aplikację stał się pretekstem do prowadzenia w sprawie skarżącego postępowania dyscyplinarnego. W tych warunkach, jak wskazał skarżący, nie może ukończyć aplikacji, którą podjął w grudniu 2005 r., nie rozwija się zawodowo, ponieważ z jednej strony jest związany ograniczeniami wynikającymi z wykonywania obowiązków aplikanta, a z drugiej strony brak jest woli po stronie organu na załatwienie sprawy w rozsądnych terminach. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Adwokacka wniosła o uwzględnienie skargi i wskazała, że wskutek skreślenia skarżącego z listy aplikantów adwokackich, utracił on przymiot aplikanta, a zatem jego wnioski dotyczące obowiązków aplikanta pozostają aktualnie bezprzedmiotowe. NRA podała, że jako pierwszoplanowa podlega obecnie rozstrzygnięciu kwestia statusu skarżącego i z tego względu rozpoznanie jego spraw winno nastąpić po rozstrzygnięciu skargi na uchwałę Prezydium NRA z dnia [...] sierpnia 2008 r. W piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. skarżący wniósł między innymi o wymierzenie NRA, na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, grzywny w wysokości 10.000 złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przystępując do rozpoznawania sprawy, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega jego kontroli. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w Warszawie w przedmiocie niewydania uchwały w zakresie nałożenia na aplikantów adwokackich obowiązku uiszczania składek korporacyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a ustawy, tj. decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż wskazane powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Innymi słowy, skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (podobnie B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne ..., s. 378). Zatem, o bezczynności organu możemy mówić, gdy dotyczy ona aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Taki akt lub czynność charakteryzuje się tym, że jest podejmowana w sprawie indywidualnej, jest skierowana do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnień lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 20 września 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 456/06). Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżący postawił zarzut niewydania przez organ (NRA), w ustawowym terminie, aktu prawnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. uchwały dotyczącej nałożenia na aplikantów adwokackich obowiązku uiszczania składek korporacyjnych. Skarga złożona na bezczynność w powyższym zakresie zasługuje na uwzględnienie. W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu zmierza do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Z treści art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – cytowanej dalej "Kpa.", wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do wyżej wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania i okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu - art. 35 § 5 Kpa. Stosownie do art. 36 § 1 Kpa., jeżeli sprawy nie można załatwić w ww. terminach, organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej będzie miała zatem miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Przy czym zarówno w literaturze, jak i w judykaturze podkreśla się, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2004 r. w spr. I SAB 287/03 LEX nr 156902, T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 84). Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że Prezydium NRA pozostaje w zwłoce w załatwieniu wniosku strony skarżącej. Pismo ("odwołanie"), opatrzone datą [...] kwietnia 2010 r., wniesione w związku z niezałatwieniem sprawy o wydanie uchwały określającej obowiązek uiszczania składek korporacyjnych, w okresie badania przez organy samorządu adwokackiego kwestii statusu skarżącego jako aplikanta adwokackiego, nie zostało rozpoznane. Przyczyną tego stanu rzeczy, jak wskazała NRA, był brak w jej dyspozycji akt osobowych aplikanta. Na dzień rozpatrywania sprawy przez Sąd, a więc na dzień [...] marca 2012 r. NRA nie wydała stosownego rozstrzygnięcia, mimo upływu terminu do rozpatrzenia tego "odwołania", pozostając tym samym w zwłoce w załatwieniu sprawy i wydaniu uchwały, wskazując, że wskutek skreślenia skarżącego z listy aplikantów adwokackich, utracił on przymiot aplikanta, a zatem jego wniosek o wydanie uchwały w powyższym zakresie aktualne pozostaje bezprzedmiotowy. Zauważyć przy tym należy, iż uchwała z dnia [...] sierpnia 2008 r. podjęta w zakresie skreślenia skarżącego z listy została uchylona decyzją Ministra Sprawiedliwości z [...] czerwca 2009 r. i przekazana uchwałą NRA z [...] lipca 2010 r. do ORA celem ponownego rozpoznania. Dodać także należy, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której skarżący składa wniosek w maju 2009 r., a organ odwoławczy, wskazując na brak akt osobowych skarżącego, w związku z prowadzonym postępowaniem dotyczącym jego statusu, miesiącami nie zajmuje wobec tego pisma stanowiska, ostatecznie informując skarżącego o braku możliwości odtworzenia chronologii i treści podjętych uchwał. W tym miejscu należy wskazać, że okoliczność przedłużającego się postępowania w sprawie statusu skarżącego jako aplikanta adwokackiego, nie powinna mieć wpływu na rozpoznanie przedmiotowego "odwołania", a zwłaszcza wpływu takiego nie powinien mieć brak dokumentów stanowiących akta osobowe M. W. Naruszanie terminów ustawowych do zakończenia sprawy bez wskazania stronie przyczyn takiego naruszenia, a podana wyżej okoliczność do przyczyn takich nie należy, może powodować utratę zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Trzeba przy tym pamiętać, że zadaniem organu odwoławczego jest jedynie ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy nie przeprowadza ponownie dowodów, które zostały przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2000 r., V SA 102/00). Tak więc organ odwoławczy nie przeprowadza postępowania wyjaśniającego w całości, co też obliguje go do sprawnego rozpoznania sprawy. W przedmiotowej sprawie nie budzi zatem wątpliwości fakt, że organ II instancji (NRA) nie zastosował procedury wynikającej z przepisów Kpa., dlatego też uzasadniony jest pogląd, że pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu "odwołania" skarżącego. Stanowisko to potwierdza również teza sformułowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. I SAB 60/99, OSP 2000 z. 6, poz. 87. Zgodnie z nią: organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 Kpa. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Należy podnieść również, iż zasada sformułowana w art. 6 Kpa., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 Kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 Kpa.) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 Kpa., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 1985 r. SAB/Gd 21/85 - niepublikowany). Odnotowania wymaga, że za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w terminie ustawowym nie może być uznany w rozpatrywanej sprawie brak posiadania przez organ zobligowany do rozpatrzenia "odwołania" akta osobowych strony zainteresowanej jego rozpoznaniem, nie może on być bowiem zakwalifikowany jako przyczyna niezależna od organu w rozumieniu art. 35 § 5 Kpa. W świetle powyższego Sąd, nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy uznał, że Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej pozostaje w bezczynności i z tego względu, na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku, wyznaczając organowi miesięczny termin do rozpatrzenia "odwołania" skarżącego wniesionego w związku z jego wnioskiem o wydanie uchwały dotyczącej obowiązku uiszczania przez aplikantów adwokackich stosownych składek korporacyjnych. W pkt II sentencji wyroku Sąd, mając na względzie przepis art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) stwierdził, że bezczynność Prezydium NRA nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i w związku z tym odstąpił od wymierzenia organowi grzywny, nie korzystając z uprawnienia przewidzianego treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. W pkt III sentencji wyroku Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na mocy art. 151 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.